Эволюция отношений между государством и системами высшего образования в XIX - XXI столетиях

Взаимоотношения между государством и системой высшего образования представляют собой сложную и комплексную проблему. В большинстве стран государство по-прежнему определяет и распределяет бюджетные ресурсы в сфере высшего образования и исследований, осуществляемых публичными учреждениями, устанавливает правовые рамки функционирования последних, а также планирует развитие обеих сфер деятельности (образования и науки) на общегосударственном уровне, занимается аккредитацией дипломов, степеней и самих учреждений, оценивает качество их деятельности. В ряде стран (например, в Германии, Испании и Франции) государство в настоящее время, как и два века назад, является работодателем штатных преподавателей и сотрудников, хотя в большинстве случаев эта функция передана самим учреждениям высшего образования.

При этом проблема не сводится только к государственной политике в сфере высшего образования и науки. Она включает также аспекты, связанные с определением характера взаимоотношений между образованием и наукой, а также места и роли обеих сфер в высокодифференцированном современном обществе. Социология образования представляет собой отдельную комплексную отрасль современных исследований, в рамках которой работали многие известные ученые XX столетия [Luhmann 1980; Parsons 1968; Хабермас 1994].

Уже в XIX в. была создана модель германского университета, способного воспринимать результаты научных исследований и продвигать их, которая в дальнейшем в той или иной степени нашла применение в большинстве высокоразвитых стран. На продвинутом этапе формирование учебного материала превращается во включение учебного процесса в процесс исследовательской работы. Данный процесс может осуществляться в более структурированной форме в рамках бакалаврских программ или в более свободном варианте – в процессе подготовки ученых после получения университетского диплома.

Исследуя вышеописанную проблему, венгерский ученый Б. Покол ставит чрезвычайно важный для современных условий вопрос: «Каким образом система оценки способна включать такой измеритель, как экономическая рентабельность научных исследований?» Ответ на этот вопрос ученый предпочитает искать в деятельности университетов США, хотя признает взаимосвязь типичной для них модели с характеристиками германского исследовательского университета. Американские университеты зависят в первую очередь от числа студентов, стремящихся в них учиться (от их платы за обучение, а также от субвенций государства, выделяемых в зависимости от числа обучаемых) [Pokol 2001: 134-340]. Соответственно, ректор университета (в данном контексте он становится менеджером) ориентируется в первую очередь на экономическую рациональность, для повышения которой стремится также привлечь в университет профессоров, наиболее высоко оцениваемых с точки зрения научной рациональности (звания, степени, индексы цитирования и т.п.), предоставляя им максимально благоприятные финансовые, материальные и иные условия. Профессора, в свою очередь, привлекают в университет наиболее способных, подготовленных и заинтересованных студентов.

В германских университетах ситуация выглядит по-другому [Pokol 2001: 145158]. Начиная с послевоенного периода, государство практически полностью принимает на себя финансирование университетов, а студенты учатся за символическую плату. При этом конкуренция между университетами в Германии существенно выше по ряду причин, среди которых нужно выделить большое число университетов, приверженных историческим традициям, учитывая 40-летний период разделения Германии на два государства. Такая децентрализованная модель радикально отличается от жестко централизованной французской (с центром в Париже), от британской модели, ориентированной практически на два центра – Оксфорд и Кембридж, не говоря уже о сконцентрированных в столичных городах моделях стран Восточной и Центральной Европы. Не избежала такой «центричности» и Россия: в многочисленных рейтингах можно встретить практически только МГУ им. Ломоносова, и то не на первых позициях, и еще реже – СПбГУ1.

Правда, государственное финансирование неизбежно ведет к утрате рынка университетов как одного из механизмов самоорганизации университетского сообщества. При утрате экономического механизма в дело вступает политический регулятор, руководствующийся абсолютно иными критериями отбора. Хотя конкуренция не исчезает полностью и стимулирует руководство университетов к привлечению известных ученых для работы, личные, конъюнктурные и политические соображения играют все большую роль при решении кадровых вопросов [Pokol 2001: 160-165].

Значительный интерес представляет эволюция американского университета, использовавшего германский опыт, однако переработавшего и существенно изменившего модель, сложившуюся в XIX столетии. По мнению Б. Покола, главными отличиями американских университетов, быстро развивавшихся на рубеже XIX и XX вв., были следующие. Во-первых, были ликвидированы кафедры, являвшиеся ранее высшим иерархическим звеном университетской власти. Вместо них создавались «департаменты», обладающие более широкими функциями и полномочиями: их руководители выполняли и выполняют административные функции. Внутри департаментов преподаватели работают как равноправные и самостоятельные специалисты. С помощью департаментов было разрушено феодальное господство заведующих кафедрами, и в университеты была встроена конкуренция, основанная на равноправии1.

Вторым кардинальным отличием американского университета, тесно связанным с уже упомянутым, стала специфическая организация подготовки научных кадров путем усиления роли в этом процессе научных обществ и других организаций, а также научных изданий. Их редакционные коллегии проводят отбор статей и монографий для публикации, формируя определенные представления о необходимом уровне научной квалификации ученых независимо от их возраста, имеющихся у них заслуг, что играет немалую роль в европейских университетах даже в настоящее время.

Нельзя также забывать об отличиях системы финансирования европейских и американских университетов. В первом случае средства поступают в вузы непосредственно из государственных бюджетов, во втором – субсидируются в основном студенты, а университеты получают деньги непосредственно от них в виде платы за обучение. Не вызывает сомнений, что обе модели функционируют по-разному, создавая конкурентные преимущества тем университетам, которые максимально отражают потребности различных общественных подсистем, сдвиги границ между ними, а также появление новых направлений научных исследований и ранее не известных прикладных проблем. Во многом успех американской университетской модели базируется, соответственно, на невиданном ранее уникальном рынке интеллектуальных продуктов, который непосредственно транслирует университетам общественные интересы и потребности.

В качестве итога анализа принципиальных особенностей организации университетской и научной подсистем современного общества имеет смысл привести четыре варианта организационных принципов, выделенных в работе Т. Парсонса и его коллег [Parsons, Platt 1973]:

– иерархию, в которой во главе университета стоит ректор, ему подчиняются деканы и заведующие кафедрами, являющиеся руководителями преподавателей, в свою очередь осуществляющих управление деятельностью студентов;

– рынок, в рамках которого студент рассматривает преподавателя в качестве продавца, предоставляющего студенту за его деньги (плата за обучение) определенный объем знаний;

– университет, функционирующий как демократическое объединение, в котором различные слои и группы студентов и избранные представители студентов и преподавателей обладают равными избирательными правами, а также имеют право активно включаться в решение вопросов, касающихся функционирования университета: выбор учебных дисциплин, назначение преподавателей и др.;

– институциональный индивидуализм, в рамках которого отдельный преподаватель автономен по отношению к руководству университета и студентам, но с точки зрения направлений его исследований находится под контролем научного сообщества в составе отрасли науки, которую он представляет.

С точки зрения Парсонса, европейский университет скорее стремится к третьей, демократической модели, а американский – реализует четвертую, хотя в ряде случаев студенты относятся к преподавателю как к продавцу. Не вызывает, однако, сомнения, что элементы иерархии сохраняются в европейских университетах, усиливаясь в связи с широким государственным финансированием. В то же время можно отметить, что конвергенция организационных моделей, выделенных Парсонсом в прошлом столетии, также имеет место.

В научной литературе выделяют также несколько идеально-типических моделей взаимоотношений между системой высшего образования и государством [Ash 2006]. В последние десятилетия происходит конвергенция исторически сложившихся отношений, связанная с экономическими, политическими, социальными изменениями, происходящими в современном глобализирующемся мире. Одним из факторов, оказывающих сильное влияние на этот процесс, является подписание в 1999 г. Болонской декларации, среди целей которой – унификация основных принципов организации систем высшего образования во всех подписавших документ странах.

Прежде всего, как указывают многие исследователи [Jüttemeie 2016], взаимоотношения между системой высшего образования и государством определяются степенью автономии, которой обладают университеты в своей постоянной деятельности: обучении, исследованиях, внешних связях и т.п. На этом уровне анализа выявляется континуум от централизованной модели «сверху – вниз», в которой ведущую роль играет государственное регулирование, до децентрализованной модели «снизу – вверх», где университет является главным субъектом принятия решений.

В специальном исследовании европейских ученых [Le Feuvre, Metso 2005] был проанализирован уровень централизации/децентрализации в 8 европейских странах, являющихся участниками Болонского соглашения: Франции, Испании, Финляндии, Германии, Венгрии, Швеции, Норвегии, Великобритании. В ходе анализа было выявлено, что наиболее централизованным является регулирование во Франции и Испании, интересы сторон максимально согласовываются в Германии, Финляндии, Венгрии и Швеции [Le Feuvre, Metso 2005: 7] и, наконец, в децентрализованном режиме регулирование происходит в Норвегии и Великобритании, где большинство решений принимаются самими университетами.

При этом даже в первой модели, несмотря на ведущую роль государства, академическое сообщество не является полностью зависимым и подчиненным, а регулирование происходит путем определения состава преподаваемых дисциплин, которое осуществляется государственными структурами и отражает государственную политику в сфере высшего образования.

В процессе исторического развития системы высшего образования в разных странах эволюционировали в рамках 3 основных моделей, которые ранее были определены нами с точки зрения централизации/децентрализации, однако имеют в истории высшего образования привязку к определенным историческим периодам, конкретным системам и достаточно определенным характеристикам ряда параметров.

Первой из моделей является германская, а точнее, прусская модель, которую относят обычно к первым десятилетиям XIX столетия и связывают с именем выдающего ученого, создателя Берлинского университета Вильгельма фон Гумбольдта. Вторая типическая модель, формировавшаяся в тот же период во Франции, именуется наполеоновской. Третья модель, как и следовало ожидать, максимально автономная от государства, получила развитие в США, где республиканская форма правления, высокий уровень индивидуализма и коммерческой активности нашли отражение и в сфере высшего образования.

Идеи Гумбольдта включали академические свободы в определении содержания образования, методов осуществления образовательной деятельности, предмете исследований и выводах по его результатам, а также в соединении в рамках одного университета научных исследований и обучения по всем существовавшим тогда дисциплинам, т.е. создание междисциплинарных исследовательских университетов. Предполагалось полное государственное финансирование всех видов университетской деятельности – образовательной и исследовательской. Академические свободы должны были быть гарантированы государством (в финансовом и законодательном отношении), что в 1949 г. повлекло за собой включение данных гарантий в Основной закон ФРГ1.

В определенном смысле противоположностью прусской модели является так называемая наполеоновская модель, полностью изменившая после 1808 г. режим функционирования французских университетов, обладавших широкой автономией на протяжении столетий, получивших еще большую свободу в интеллектуальной сфере после Великой французской буржуазной революции и утративших ее вследствие реформ, проведенных Наполеоном [Palmer 1986]. Государство поставило высшее образование под жесткий контроль Имперского университета – специально созданной для этого организации, превратив университеты в чисто академические структуры и передав все функции по подготовке политической и административной элиты специальным образовательным учреждениям (одним из наиболее известных является Ecole Nationale de l’Administration , где осуществляется подготовка государственных чиновников высокого уровня). В данной модели жесткий контроль государства осуществляется как над функционированием университетов, так и над набором дисциплин и их распределением между отдельными учреждениями, т.е. централизация носит двойной характер. Кроме того, университеты не имеют монополии в сфере высшего образования и исследований, т.к. параллельно с ними существуют другие учреждения, получающие финансирование из публичных бюджетов.

Максимальными отличиями от прусской и от наполеоновской моделей обладает англо-американская модель, в которой университеты рассматриваются как интегрированные центры образования и исследований, призванные отвечать на потребности экономики и общества, в то время как в прусской модели их деятельность ориентирована в большей степени на интеллектуальные потребности самого академического сообщества, а в наполеоновской – на требования и политические цели государства.

В XXI в. влияние классических моделей в значительной степени сохраняется, однако можно выделить целый ряд процессов, свидетельствующих о постепенном отходе систем высшего образования от того или иного варианта. Так, в Германии прослеживаются признаки постепенной утраты университетами их самостоятельности в вопросах определения содержания образования и набора учебных дисциплин. Данная компетенция во все большей степени переходит к землям (субъектам федерации), которые несут основную ответственность за функционирование и развитие системы высшего образования на своей территории. Один из авторов работы «Белая книга образования. За динамичную Германию» К. Ларсен уже в 2004 г. подчеркивал отставание германской системы высшего образования от систем других стран, в частности США [Larsen 2004]. Однако прямое заимствование иностранных подходов вряд ли может быстро улучшить ситуацию. Ларсен обращал внимание на необходимость развития не только крупных элитных университетов, но и относительно небольших учреждений, главным преимуществом которых является возможность более индивидуализированного подхода к каждому студенту, что особенно важно на первом (бакалаврском) этапе получения высшего образования. Как следствие дискуссии, многие параметры деятельности германских университетов были изменены в 2007 г. в результате принятия закона о высшем образовании, который относится к категории рамочных1.

В настоящее время важен опыт становления университетов, которые все чаще называют исследовательскими (предполагается, что они также проводят интенсивные актуальные научные исследования), в государствах, находящихся с этой точки зрения на начальных этапах развития. Их путь к «совершенству» дает богатый материал для анализа основных факторов, влияющих на развитие систем высшего образования в разных регионах планеты. Одним из наиболее успешных и выдающихся примеров является быстрое вхождение китайских вузов в число ведущих образовательных учреждений мира. В 2003 г. только 14 университетов Китая входили в число 500 ведущих образовательных учреждений мира, в Шанхайском рейтинге 2015 г. представлены 44 китайских вуза (включая образовательные учреждения Гонконга и Тайваня)2.

В специальном исследовании процесса развития университетов в странах с переходной экономикой, а также проходящих политическую трансформацию сформулировано понятие экосистемы высшего образования, включающее целый спектр различных факторов, определяющих успешность продвижения данных систем к «совершенству» [Altbach, Salmi 2011].

К наиболее существенным факторам авторы исследования относят модель управления образовательными учреждениями и объем выделяемых им финансовых ресурсов, т.к. именно эти параметры определяют степень автономии университетов, позволяют им привлекать в качестве преподавателей и исследователей наиболее известных ученых и обеспечивать им необходимую инфраструктуру для учебной и исследовательской работы.

Естественно, существенными являются такие факторы, как сочетание политической и экономической стабильности, развитие правового государства, а также наличие в стране всех свобод, обеспечивающих самореализацию личности и развитие творческой инициативы. Важную роль играют также местоположение университета, наличие в стране общего видения будущего системы высшего обра- зования, развитие инфраструктуры, в т.ч. информационно-коммуникационной среды. Однако окончательно не удается сделать вывод о том, способны ли вузы развиваться без поддерживающей роли этих факторов, или их отсутствие может играть отрицательную роль в среднесрочной перспективе. Бурный рост китайских университетов за счет интенсивного финансирования и предоставления им большей автономии в управлении внутренними процессами может затормозиться за счет жесткого централизованного государственного контроля и имеющихся политических ограничений [Altbach, Salmi 2011].

В заключение можно констатировать, что в глобализирующемся и быстро меняющемся мире университеты также включены в процесс постоянной трансформации, призванной адаптировать их структуру, систему функционирования и место в обществе к вызовам XXI столетия.