Эволюция правового регулирования инвестиционной деятельности в России

В российской истории такой переход стал очевидным во второй половине XIX в., особенно после отмены крепостного права в 1861 г. Именно в этот период в России начали складываться условия, при которых возможно более широкое применение наемного труда, а капитал начал активно использоваться для организации производства. Также после реформы 1861 г. стартовал процесс распада натурального хозяйства и формирования товарного производства. Как подчеркивал В.И. Ленин, «барщинная система хозяйства была подорвана отменой крепостного права. Подорваны были все главные основания этой системы: натуральное хозяйство, замкнутость и самодовлеющий характер помещичьей вотчины…» (1971: 185). Таким образом, появились как свободные рабочие, продающие свою рабочую силу, так и капиталисты, организующие производство в целях извлечения прибыли.

В.И. Ленин также детально анализирует процесс превращения денег и накоплений в капитал, указывая, что «из этого зажиточного крестьянства вырабатывается класс фермеров… <…> Свободные деньги, получаемые в виде чистого дохода этим крестьянством, обращаются или на торговые и ростовщические операции… либо… вкладываются в покупку земли, улучшения хозяйства и т. п.» (1971: 169). Эти положения дают основание утверждать, что во второй половине XIX в. в России начинает складываться институциональная среда для инвестиционной деятельности. Следовательно, зарождение инвестиционной деятельности в России как социально-экономического и правового феномена происходит в контексте постреформенной модернизации, на фоне становления внутреннего рынка, развития крупной промышленности и формирования свободного труда.

В конце XIX в. поступление иностранного капитала в Российскую империю осуществлялось преимущественно через предоставление товарных поставок в кредит, валютные ссуды и государственные займы, оформляемые с участием зарубежных финансовых институтов. Для того времени характерно участие иностранных инвесторов в ключевых секторах экономики. Особенно интенсивно зарубежные вложения использовались в таких отраслях, как машиностроение, металлургическое и металлообрабатывающее производство, железнодорожное строительство, добыча и переработка нефти, горнорудная промышленность, а также химическая индустрия (Ионичев, 2002: 75–125).

Наиболее распространенной формой реализации инвестиций со стороны иностранных субъектов в тот период было учреждение ими собственных производственных структур, зачастую в форме частных предприятий. Впоследствии либо данные организации самостоятельно трансформировались в акционерные общества, либо иностранные инвесторы приобретали доли в уже существующих российских компаниях посредством покупки их акций (Донгаров, 1990: 20). Вместе с тем на законодательном уровне отсутствовали системные или специализированные нормативно-правовые акты, регулирующие инвестиционную деятельность как в общем, так и применительно к иностранным капиталовложениям.

После Октябрьской революции 1917 г. советская власть стремительно изменила правовой режим частной собственности и инвестиций. Уже Декрет ВЦИК «О земле» отменил частную собственность на землю, национализировав все земельные угодья и недра1. Подобным образом ВЦИК и СНК признавали общенародное начало собственности: взнос капиталов и денег в бывшие банки и хозяйственные структуры был объявлен недействительным, а имущественные права подлежали коренному пересмотру. Так, Декрет ВЦИК «О национализации банков» провозгласил банковское дело государственной монополией, а все частные банки слились с Государственным банком2. Под арестом оказались «личные суммы» управляющих и акционеров национализируемых предприятий. Под лозунгом «ликвидации прежней правовой системы» СНК РСФСР аннулировал государственные займы и доходные свидетельства прежних правительств, национализировал торговый флот, нефтяную промышленность, ключевые отрасли обрабатывающей промышленности и т. д. Все это сопровождалось фактическим подрывом накопленного частного и иностранного капитала: вклады, обременения и долги царского времени объявлялись ничтожными, имущественные права бывших владельцев упразднялись. В 1917–1921 гг. было издано множество нормативных актов, закреплявших отказ от «буржуазного» права и устанавливавших режим национализации и изъятия капитала.

После завершения Гражданской войны и окончания политики военного коммунизма Советское государство было вынуждено перейти к новой экономической политике (НЭП), официально провозглашенной в марте 1921 г. на X съезде РКП(б). Этот этап стал переломным в сфере инвестиционной деятельности: государство впервые с 1917 г. допустило ограниченное восстановление рыночных механизмов, в том числе в форме частной инициативы, а также возобновило практику привлечения как внутренних, так и иностранных капиталовложений. В 1920 г. СНК РСФСР принял закон1, по которому реализовывались инфраструктурные проекты с участием зарубежных инвесторов. Документ предусматривал основные принципы регулирования: соблюдение законодательства РСФСР, возможность предоставления исключений только на основании специальных постановлений, преимущественное право государства на выкуп предприятия, обязанность инвестора по соблюдению норм охраны труда, налогообложения и санитарного законодательства. C 1921 по 1927 г. Советским Союзом было заключено около 163 концессионных договоров с иностранными компаниями, из 2211 поступивших предложений только около 7,5 % заявок были реализованы в виде подписанных соглашений (Ерохина, 2009: 229). Наибольшее число действующих концессий приходилось на 1926 г., когда в стране функционировало 103 концессионных предприятия. Форма концессионного договора рассматривалась как внеправовой акт особого типа, в котором могли содержаться изъятия из действующего законодательства. Договор утверждался на уровне Совета народных комиссаров, что подчеркивало его особый статус в иерархии нормативных источников. Кроме концессий, развивались формы совместной деятельности: допускались акционерные общества и товарищества, работали торговые и инвестиционные кооперативы. Поэтому в трудах отечественных правоведов тех лет нашла отражение тема концессионного права (Бернштейн и др., 1930).

К концу 1920-х гг. политика НЭПа была свернута. С началом первого пятилетнего плана акцент был смещен на форсированную индустриализацию с преобладающей ролью государственной собственности и директивного управления. В 1930-е гг. практика концессий была окончательно упразднена. Открытые рынки капитала отсутствовали, доля частного капитала стремилась к нулю, данный период был ознаменован переходом к командной экономической системе. На смену концессиям пришли индивидуальные контракты с западными фирмами или отдельными специалистами.

Значимым этапом в развитии правового регулирования инвестиционной деятельности стало создание в 1949 г. Совета экономической взаимопомощи. При действовавшей экономико-правовой системе сформировалось нормативно-правовое регулирование, направленное на обеспечение эффективности государственной инвестиционной политики и развитие хозяйственного сотрудничества в рамках социалистического лагеря. Эта тенденция стала очевидна в 1960-е гг., когда СССР стал развивать формы международного экономического и инвестиционного сотрудничества посредством международных договоров среди стран социалистического лагеря, прежде всего через Совет экономической взаимопомощи. К числу правовых форм инвестиционного взаимодействия относились совместные предприятия, организация специализированных производств и распределенных комплексов на территории нескольких стран – членов СЭВ, а также строительство объектов за пределами СССР с использованием советских технологий и рабочей силы в государствах социалистического лагеря.

Внутренняя инвестиционная деятельность в СССР представляла собой реализацию капитальных вложений в экономику через централизованные источники финансирования – средства государственного бюджета, банковские кредиты, амортизационные отчисления и др. В соответствии с положениями Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 г.2 капитальные вложения считались элементом государственной собственности и регулировались планами капитального строительства. Все строительные и инвестиционные проекты подлежали обязательному включению в пятилетние и годовые народнохозяйственные планы. Субъектом инвестиционной деятельности являлось исключительно государство в лице специализированных министерств, ведомств, предприятий и объединений. Таким образом, гражданско-правовые формы регулирования сводились преимущественно к административно-плановым актам и государственным контрактам в рамках строительства и снабжения. Проблематика правового регулирования инвестиций нашла отражение в трудах многих отечественных правоведов, таких как М.М. Богуславский (1966), И.А. Грингольц (1972), Л.А. Лунц (1976), Н.Л. Платонова3 и др.

Период перестройки ознаменовался глубокой трансформацией политической и экономической системы, сопровождавшейся масштабными реформами в правовой сфере. Одной из приоритетных задач стало восстановление инвестиционной активности, как внутренней, так и внешней, что потребовало принципиального пересмотра нормативно-правового регулирования. Именно в эти годы были заложены основы современной инвестиционной модели и появились прообразы правового регулирования иностранных инвестиций: начиная с 1987 г. были разрешены совместные предприятия1, а в 1990 г. появился Указ Президента СССР «Об иностранных инвестициях в СССР»2.

Внутренняя политика, проводимая М.С. Горбачевым, была направлена на деконцентрацию экономической власти, расширение хозяйственной самостоятельности предприятий и разрешение частичной предпринимательской деятельности, что отразилось на правовом регулировании капитальных вложений, которое стало сочетать элементы централизованного планирования и самостоятельного распоряжения инвестиционными ресурсами предприятий. В гражданско-правовом плане появился широкий арсенал договоров: стали возможны совместные предприятия, простые товарищества, лизинговые соглашения, концессии, хозяйственные товарищества и общества. В 1988 г. постановлением Совмина СССР стимулировалось кооперативное движение3. Период перестройки стал переходным этапом между командно-административной моделью регулирования инвестиций и становлением рыночной экономики. Именно в 1987–1991 гг. в СССР были разработаны и внедрены базовые институты инвестиционного права, которые в дальнейшем получили развитие в законодательстве Российской Федерации.

В постсоветский период (1990-е гг. – настоящее время) правовое поле регулирования инвестиций формировалось интенсивно. Хотя в 1991 г. были приняты такие основополагающие акты, как Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»4 и Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР»5, они не могли в полной мере решить вопрос правового регулирования инвестиционной деятельности. Поэтому существовавший пробел в законодательстве восполнялся посредством принятия соответствующих подзаконных актов. В качестве примеров можно выделить Указ Президента «О частных инвестициях в Российской Федерации»6 и Указ Президента «Об обеспечении прав инвесторов и акционеров на ценные бумаги в Российской Федерации»7. В последующем был принят ряд ключевых норм гражданского законодательства, обеспечивающих договорные механизмы вложений и формы собствен-ности8, и федеральных законов, развивавших положения различных подзаконных актов в сфере инвестиций, а именно «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»9, «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»10 и иных законов. Возрождение инвестиционного законодательства способствовало появлению ряда работ по правовому регулированию инвестиций, среди которых можно указать на труды А.Г. Бога-тырева11, П.П. Гончарова12, М.С. Евтеевой13, Б.В. Муравьева14 и др.

Таким образом, историческое развитие инвестиционного законодательства в России проходит через несколько ключевых этапов:

• –    дореволюционный период, для которого характерно зарождение инвестиционной деятельности и кредитов, участие иностранного капитала в промышленности;

• –    период 1920-х гг. (НЭП): существование концессионных договоров, формирование правовой базы для иностранного капитала;

• –    1930–1950-е гг.: отказ от рыночной экономики, прекращение привлечения иностранного капитала;

• –    1960–1980-е гг.: кооперация в рамках СЭВ, создание совместных предприятий;

• –    постсоветский период, который знаменуется рыночными реформами, принятием сначала подзаконных актов, а затем законов об инвестиционной деятельности и иностранных инвестициях.