Эволюция развития государственного сектора экономики: отечественный и зарубежный опыт

DOI:

Исторически государство в России на протяжении всего периода своего существования являлось крупным субъектом хозяйствования с высокой долей государственной собственности. В течение значительного периода истории сформировалась самостоятельная система управления государственными предприятиями, которая стала органической частью общей системы государственного управления в долгосрочной перспективе. Однако системное рассмотрение вопросов развития государственного сектора российской экономики целесообразно проводить начиная с XVI в., когда он приобрел структурную целостность и устойчивость в основных формах хозяйствования.

Именно в этот период в России наблюдается зарождение и развитие «казенной» промышленности в виде заводов, мануфактур и фабрик, находящихся в управлении непосредственно государства. Первые государственные предприятия были ориентированы на отрасли, обеспечивающие военные потребности страны. Весь спектр организационного обеспечения процесса создания и развития мануфактур европейского типа проводился государством. Это касалось технического обеспечения производства, поставок оборудования, подготовки специалистов, выдачи денежных ссуд и бесплатных земельных участков. В результате активной деятельности со стороны государства количество мануфактур увеличилось в 5 раз и составило 205 предприятий, а Россия заняла 3-е место в мире по выплавке чугуна [Мартыненко, 2013].

Однако, несмотря на инициативу государства по развитию предприятий государственного сектора, так называемой индустриализации «сверху», система управления государственными предприятиями и государственным имуществом в целом оставались неэффективными. Главной причиной стала разбалансированность системы управления казенными предприятиями, которые контролировались отдельными приказами. Для большей централизации системы управления был осуществлен переход к новой системе управления через коллегии. Однако в процессе проведения губернской реформы и формирования казенных палат в регионах начиная со второй половины XVIII в. снова стала наблюдаться обратная тенденция к децентрализации управления казенными предприятиями и государственной собственностью [Балацкий, Конышев, 2005].

Следующим историческим этапом развития системы управления казенными предприятиями стало создание в начале XIX в. профильных министерств, регулирующих производственную деятельность государственных предприятий. Наибольший рост масштабов государственного сектора наблюдался в исторический период с 1917 по 1990 год. Это период централизованной плановой экономики, для которого характерно полное огосударствление экономики, национализация промыш- ленности, полная ликвидация частного сектора [Балацкий, 2013].

Вместе с этим значительные тенденции динамики масштабов государственного сектора, его структурной трансформации связаны с переходом к рыночной экономике. В этих условиях в результате приватизации большая часть государственных предприятий трансформировалась в частный сектор. Следует подробно рассмотреть период новейшей истории формирования и развития государственного сектора в российской экономике в условиях рыночных отношений, который отражает своеобразную динамику и тенденции развития [Курченков, 2013; Курченков и др., 2013].

Результаты и обсуждение

Отечественный опыт исторической эволюции государственного сектора национальной экономики. Экономические реформы, проводимые в начале 1990-х гг., связанные с массовой приватизацией государственной собственности, определили цель создания рыночной экономики, что повлияло на изме- нение масштабов и структуры государственного сектора. Многие государственные предприятия были переданы в частные руки, и масштабы государственного сектора существенно сократились. В России госсектор формировался по остаточному принципу и фактически признавался неэффективным и неконкурентоспособным. Большое количество государственных предприятий имело низкую доходность, проблемы в управлении и др. В этой связи государственный сектор рассматривался как своего рода препятствие на пути формирования эффективной рыночной экономики [Киселев, 2019].

Таким образом, в 90-х гг. XX в. кардинально поменялось соотношение частного и государственного секторов экономики в пользу первого, что являлось следствием проводимой крупномасштабной приватизации государственной собственности. Российское правительство полагало, что смена собственника повысит производительность труда и уровень доходности предприятий. В таблице 1 представлена динамика сокращения количества предприятий государственного сектора

Таблица 1

Распределение предприятий и занятого в них населения в российской экономике по формам собственности за 1995–2019 гг.

Годы	Государственная и муниципальная		Частная
	число предприятий, тыс.	число занятых, тыс. чел.	число предприятий, тыс.	число занятых, тыс. чел.
1995	520	27 945	1 426	22 750
2000	367	24 371	2 510	29 776
2005	412	22 308	3 838	36 202
2006	413	22 038	3 639	37 223
2007	405	21 796	3 855	38 327
2008	393	21 530	3 976	39 110
2009	383	21 097	4 128	39 014
2010	365	20 559	4 104	39 513
2011	355	19 896	4 164,6	39 744
2012	343	19 494	4 195,0	40 615
2013	341	19 029	4 159,5	40 988
2014	332	18 713	4 212,2	41 948
2015	323	18 991	4 377,8	42 462
2016	311	17 894	4 122,2	43 987
2017	299	16 985	3 936,0	42 452
2018	288,7	16 142	3 619,8	41 785
2019	278,9	15 823	3 261,0	40 857

Примечание. Составлено авторами по: [Россия в цифрах ... , 2019].

по сравнению с предприятиями частного сектора в результате проводимых реформ.

Анализ эмпирических данных за 1995– 2019 гг. выявил тенденцию постепенного сокращения государственной и муниципальной собственности. В 1995 г. доля госсобственности составляла 23,1 % от общего числа российских предприятий и организаций, а в частном секторе было сосредоточено 63,4 % предприятий. В 2000 г. государственный сектор экономики сократился на 12,1 % по сравнению с 1995 г., и составил 11 % всех предприятий. Снижение доли государственного сектора сопровождалось поэтапным увеличением количества частных предприятий, доля которых возросла с 63,4 % в 1995 г. до 75 % в 2000 году [Тунаева, 2012].

В 2016 г. в собственности частных компаний находилось около 86,5 % всех российских предприятий. Однако стоит отметить, что представленная статистика не учитывает в составе госсектора российской экономики деятельность крупных государственных компаний и корпораций, акционерных обществ с государственным участием, это значительно сужает представления о масштабах государственного сектора.

Анализ исследования банка BNP Paribas показал, что около 40–45 % государственных компаний функционируют в ключевой для страны отрасли нефтедобычи, на рынке банковских услуг около 49 %, в транспортном секторе 73 %. По информации Росстата в 2012 г. доля государственного сектора в услугах связи и коммуникациях составляла 13,8 %, в производстве и распределении газа, электроэнергии и воды – порядка 25,8 %, по сравнению с 2009 г. данный показатель составлял всего лишь около 14 %. Кроме этого, возросла доля государственного сектора в добыче полезных ископаемых – до 16,5 % в 2012 г. (в 2009– 2010 гг. составляла 10–11 %) [Госсектор в экономике России, 2013].

Таким образом можно отметить, что в последние годы прослеживается тенденция к усилению роли госсектора в российской экономике. По оценкам экспертов, представленным в 2016 г. на Гайдаровском форуме, вклад государственных корпораций и компаний в ВВП страны может достигать 50–70 %, в то время как в 2005 г. этот показатель был на уровне 20–35 % [Государственное участие ... , 2016].

Действительно, сегодня при анализе доли государственного сектора экономики необходимо учитывать роль государственных корпораций, которые возникли в 2007 г. и сейчас активно развиваются. В настоящее время в структуре государственного сектора российской экономики функционируют шесть государственных корпораций (см. табл. 2).

Деятельность этих корпораций существенным образом повлияла как на масштабы государственного сектора (они возросли), так и на его структуру. В частности, их активность способствует формированию корпоративной модели государственного сектора российской экономики.

Эволюция развития государственного сектора экономики России представлена в таблице 3.

Таким образом, историческое развитие государственного сектора российской экономики проходит несколько этапов. На этапе становления госсектор функционирует на основе государственной собственности, имея при этом унитарную структуру управления. Государство при этом выступает основным агентом хозяйствования и основным собственником. Этап трансформации заключается в начале формирования корпоративной модели государственного сектора, где часть собственности государства переходит в собственность государственных корпораций. Происходит трансформация отношений государственной собственности в сторону ее полиморфизма. Однако наблюдается «неполное» отчуждение, так как государство все еще занимает ведущее положение в системе управления госкорпорациями. При этом государственное присутствие в структуре капитала данных корпораций остается значительным, а в ряде случаев доминирующим (ГК «Росатом», ГК «Роскосмос»). Иными словами, трансформация унитарной модели государственного сектора в корпоративную определяется как переход от моноцентрической модели к полицентрической, а структуры – от гомогенной к гетерогенной.

Современный этап развития государственного сектора, этап стабилизации, в качестве актуальных вопросов выделяет про-

Таблица 2

№ п/п	Государственная корпорация	Федеральные законы, определяющие правовой статус	Статус
1	Агентство по реструктуризации кредитных организаций	№ 144-ФЗ от 08.07.1999	Прекратила свое существование
2	Агентство по страхованию вкладов	№ 177-ФЗ от 23.12.2003	Осуществляет свою деятельность
3	«Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»	№ 82-ФЗ от 17.05.2007	Осуществляет свою деятельность
4	Роснанотех	№ 139-ФЗ от 19.07.2007	С 11 марта 2011 г. перерегистрирована в АО «Роснано»
5	Фонд содействия реформированию ЖКХ	№ 185-ФЗ от 21.07.2007	Осуществляет свою деятельность
6	Олимпстрой	№ 238-ФЗ от 30.10.2007	Прекратила свое существование
7	Росатом	№ 317-ФЗ от 01.12.2007	Осуществляет свою деятельность
8	Ростехнологии	№ 279-ФЗ от 23.11.2007	Осуществляет свою деятельность
9	Роскосмос	№ 215-ФЗ от 13.07.2015	Осуществляет свою деятельность

Примечание. Составлено авторами.

Таблица 3

Исторические этапы становления государственного сектора экономики России в период с 1991 по 2019 г.

Название этапа	Период времени	Основная характеристика
Становление государственного сектора в условиях рыночной экономики	1991–2007 гг.	Ускоренный процесс приватизации, сокращение доли государственного и рост частного сектора, формирование законодательной базы и новых институтов государственного управления
Трансформация государственного сектора в корпоративную структуру	2007–2014 гг.	Активное создание государственных корпораций в отраслях экономики стратегического значения, увеличение бюджетного финансирования крупных корпоративных структур с государственным участием
Стабилизация и организационное совершенствование корпоративной структуры государственного сектора	2014–2019 гг.	Развитие и совершенствование механизмов государственночастного партнерства, усиление роли государственного сектора в экономике России. Становятся актуальными вопросы определения масштабов и границ государственного сектора российской экономики, повышение его эффективности

Примечание. Составлено авторами.

Государственные корпорации в РФ

блемы определения границ и масштабов государственного сектора, а также оценки и повышения его эффективности. На каждом из представленных этапов наблюдаются не только изменения размеров госсектора, но и его основных функций и структуры.

Зарубежный опыт эволюции государственного сектора экономики. Изучая особенности развития российского госсектора, следует рассмотреть зарубежный опыт развитых стран по созданию и развитию данной подсистемы в рамках экосистемы национальной экономики. Государственный сектор присутствует в экономике большинства развитых странах Европы и Азии, обладая своими отраслевыми особенностями и масштабами деятельности [Randma-Liiv, 2011]. Так, например, государственные предприятия Греции вносят значительный вклад в создание ВВП (23,2 %), а в Нидерландах данный показатель составляет лишь около 8,3 % [Бочаров, 2004]. Государственный сектор стран Европы широ- ко представлен в энергетической отрасли, где работает порядка 70 % всех занятых в этой сфере. На предприятиях транспорта и связи, принадлежащих государству, осуществляют свою деятельность 60 % занятого населения, а в банковском секторе и финансах – около 30 %. Во Франции, Португалии, Италии, Испании и Австрии государственный сектор в большей степени присутствует в промышленности (металлургия, судо- и автомобилестроение, химическая и пищевая промышленность) и высокотехнологичных отраслях экономики (авиастроение, атомная энергетика, космическая сфера) [Брыкин, Шумаев, 2007].

Австрия является одной из стран, в которой государственный сектор оказывает значительное влияние на национальное хозяйство. В топливно-энергетическом комплексе, электроэнергетике, на транспорте доля государственного присутствия превышает 75 % [Brusca, 2016]. Далее по удельному весу государственной собственности в экономике идут по мере убывания Франция, Великобритания, Германия, Нидерланды, Италия, Швеция [Шумаев, 2013].

На государственных предприятиях Франции производится значительное количество товаров и услуг. В собственности государства сосредоточено 80 % капитала Национального парижского банка, более 50 % капитала сосредоточено в промышленности, правительству принадлежит 75 % акций капитала Парижского страхового союза [Lucifora, Meurs, 2006].

В Италии государственный сектор экономики играет важную роль в развитии экономических отношений и действует по рыночным принципам хозяйствования. На долю госсектора Италии приходится до 42 % производимого ВНП страны, в том числе в промышленной отрасли – до 30 %. Крупные итальянские государственные предприятия функционируют в отраслях черной металлургии, судостроительной промышленности, электротехнической сфере [Mussari, 2005].

В Японии и США роль государственного регулирования в экономике относительно невелика. Для Японии характерно минимальное участие государства в национальной экономической системе. Однако государственный сектор страны все же представлен более

120 государственными и около 1 000 муниципальными предприятиями, в которых осуществляют свою трудовую деятельность около 9 % занятого населения. Проблемами развития японского государственного сектора является нестабильность макроэкономических показателей, а также сильная зависимость от государственных облигаций при ликвидации дефицита бюджета [Ihori, 2009].

Около 20 % национального богатства США составляет государственная собственность, это значительно ниже, чем во Франции, но выше, чем в Германии и Великобритании. Государственный земельный фонд составляет большую частью государственного имущества страны, это примерно одна треть всех земель, в том числе имущество почтовой службы, сети электростанций, системы водоснабжения, дорог и каналов. Отраслевая структура госсектора США концентрируется в инфраструктурных отраслях и военной промышленности. Государственные предприятия обеспечивают строительство мостов, трубопроводов, дорог, развивая тем самым транспортную инфраструктуру. Государственная собственность присутствует в отдельных подразделениях энергетики (атомные электростанции), в сфере образования и здравоохранения. При этом государственные предприятия практически полностью отсутствуют в других отраслях производства, это отличает американский госсектор от других развитых стран [Супян, 2002].

Рассмотрев вопросы эволюционного развития государственной собственности в России и зарубежных странах, представим сравнительную характеристику процесса его формирования, с целью выявления принципиальных отличий отечественного и зарубежного государственного сектора экономики (см. табл. 4).

Государственный сектор зарубежных стран и России формировались в разных условиях и имеют свои отличительные особенности. Это позволяет определить свою национальную модель госсектора той или иной страны. Государственный сектор российской экономики разнообразен по своим функциям, имеет определенную роль и значение, которые меняются на протяжении времени. Для западных стран характерен высокоэффективный государственный сектор, который созда-

Таблица 4

Сравнительная характеристика процесса формирования государственного сектора России и зарубежных стран

Аспект формирования	Зарубежные страны	Россия
Процесс становления и создания государственного сектора	Прямой характер формирования государственного сектора, происходит посредством национализации частной собственности	Формируется по «возвратному» принципу, наблюдается сокращение числа государственных предприятий и рост частного сектора
Отношение к рыночной среде	Гармонично сосуществует с рыночной средой	Сокращался с целью создания рыночной среды, противоречия и слабое взаимодействие с рынком
Отношение к институциональной среде	Создавался в условиях уже существующей институциональной среды, стимулировал ее развитие	Создание новой институциональной среды происходит одновременно с сокращением государственного сектора в процессе массовой приватизации
Экономическая миссия	Государственный сектор признается эффективным институтом борьбы с изъянами рынка и кризисами	Государственный сектор признается низкоэффективным, выступает источником экономических проблем

Примечание. Составлено авторами по: [Балацкий, 2013, c. 31].

ется с целью ликвидации «провалов» рынка. В российской экономике 90-х гг. прошлого века наблюдается противоположная тенденция, где низкоэффективный госсектор тормозит развитие рыночного хозяйства. В начале становления и формирования государственного сектора российской экономики наблюдается разрозненность, несовершенство функционирования и сокращение доли государственных предприятий. Современная тенденция последнего десятилетия, связанная с созданием государственных корпораций и усилением роли государственного сектора, открывает новые перспективы и возможности развития данной подсистемы национальной экономики. На основании проведенного сравнительного анализа можно сделать вывод, что развитие государственного сектора российской экономики в последний период протекает в разрезе с общемировыми тенденциями генезиса и эволюционного развития госсектора и имеет собственные ярко выраженные особенности и системные свойства.

Заключение

Исторический анализ тенденций формирования и развития государственного сектора российской экономики раскрыл эволюционный характер этого процесса. Можно выделить характерные этапы эволюции государственного сектора, которые различаются по таким важным его характеристикам, как масштабы, структура и четкость границ. В связи с этим можно условно выделять унитарные, корпоративные и смешанные модели развития государственного сектора в российской экономике. Также в исторической эволюции можно выделить так называемые точки «экстремума», в которых доля государственного сектора в России была максимальна – это период плановой экономики, и минимальна – начало рыночных реформ 1992–1996 годов. В настоящее время модель государственного сектора может быть представлена как смешанная, и доля его занимает среднее положение между двумя указанными критическими точками.

В новейшей истории России можно выделить три основных периода эволюции государственного сектора. Первый этап – становление, который характеризуется сокращением числа государственных предприятий в результате приватизации и формированием унитарной модели государственного сектора. Второй этап – трансформации, который характеризуется ростом масштабов государственного сектора посредством создания государственных корпораций и формированием корпоративной модели государственного сектора. Третий этап – стабилизация, который характеризуется фиксацией доли государственного сектора, размыванием границ, формированием смешанной модели, в которой расширяются формы участия государства в экономике. В настоящее время, по оценке экспертов, доля го- сударственного сектора в России продолжает расти и достигает более 50 %, в том числе за счет деятельности крупных корпоративных структур с государственным участием.

Что касается европейских стран, то каждая из них имеет свои особенности формирования государственного сектора экономики, свои критерии отнесения государственных предприятий к тому или иному типу. Для одних этим критерием является доля в капитале, а для других – право решающего голоса независимо от организационно-правовой формы предприятия. При этом, как правило, к числу государственных относятся предприятия приоритетных отраслей промышленности, а также социально значимых производств. Также масштабы государственного сектора в различных развитых странах существенно отличаются, что также объясняется конкретными историческими условиями его эволюции.