Эволюция роли и значения государственного финансового контроля в системе государственного управления

Подходы к формированию роли государственного финансового контроля (далее- – ГФК) в системе управления общественными финансами отражают не только задачи, стоящие перед страной, но и позволяют определить дальнейший вектор государственного развития. Российский опыт становления ГФК позволяет выделить основные этапы развития, в каждом из которых происходит трансформация таких его элементов, как объект и методы контроля, являющаяся следствием развития системы управления общественными финансами как таковой. Так, периоды рассмотрения деятельности органов ГФК могут быть условно разделены на пять исторических этапов: I. Становление системы ГФК (1656–1810 гг.); II. Развитие института ГФК (1811–1917 гг.); III. Функционирование ГФК в советский период (1918–1991 гг.); IV. Новейшая история формирования ГФК (1992–2012 гг.); V. Трансформация системы ГФК (условно подразделяемый на 3 стадии: 2013 -2019 гг. – формирование современной системы ГФК; 2020-2024 гг. – становление нормативно-правовой базы осуществления ГФК; 2024 г. – будущие периоды – развитие существующей системы ГФК).

Ретроспективный анализ этапов исторического развития на примере российского опыта позволяет систематизировать концептуальные подходы к понятию «государственный финансовый контроль» и определить предпосылки их формирования, в то время как анализ зарубежного опыта в контексте исследования моделей государственного управления отражает последовательную трансформацию роли ГФК в рамках каждой из концепций – традиционной, нового государственного менеджмента, достойного управления.

Цель исследования – выявление и анализ роли и значения государственного финансового контроля в системе государственного управления в отечественных и зарубежных научно-теоретических исследованиях.

Материал и методы исследования

Информационную базу исследования составили как нормативно-правовые акты, регламентирующие основы функционирования финансово-бюджетной сферы в исследуемых периодах , так и труды отечественных специалистов и зарубежных специалистов.

Результаты исследования и их обсуждение

Научные исследования, относимые к дореволюционному периоду, рассмотренному на примере I и II исторических этапов, характеризуются широким рассмотрением понятия «государственный контроль», включающим и контроль финансовый.

Термин «контроль» при осуществлении финансового управления выделяется Бле-хом И.И. при исследовании формирования системы органов государственной власти в России, где истоки контрольной деятельности связываются с началом функционирования приказов [1].

Таким образом, отличительной чертой исследований, посвященных финансовому контролю в дореволюционный период, является отсутствие дифференциации термина «финансовый контроль» и «государственный контроль» в системе государственного управления. В то время как развитие финансового управления заставляет исследователей уделять ему все большее внимание, формируя предпосылки для его выделения в отдельную категорию.

Разграничение понятий «государственный контроль» и «финансовый контроль» происходит на третьем этапе. В отечествен- ных исследованиях дифференциация раскрывается Котляревским С.А. как результат разделения полномочий между Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции СССР и Финансово-контрольным управлением Народного комиссариата финансов СССР [2]. Так же, Понтович Э.Э. в своей работе не только формулирует задачи финансового контроля, связывая их с проверкой правильности исполнения государственного бюджета, но и дифференцирует понятия «контроль» и «наблюдение», тем самым разграничивая деятельность органов контроля и органов наблюдения [3]. Так, суждение контрольного органа должно опираться на твердо установленные правовые нормы, соответствие которым и будет проверяться в рамках изучения деятельности объекта контроля, в то время как наблюдательные органы, опираясь на требования закона, должны «руководствоваться и общими впечатлениями, что недопустимо для органов контроля».

Разделение указанных терминов, а также предшествовавшее разграничение полномочий в сфере контроля между Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции СССР и Финансово-контрольным управлением Народного комиссариата финансов СССР позволяют заложить предпосылки для формирования систем внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

Таким образом, на данном этапе формируется концепция государственного финансового контроля как деятельность органов государственной власти по проверке образования, распределения и расходования финансовых ресурсов в соответствии с народнохозяйственным планом в целях повышения качества жизни трудящихся.

Преобразования в сфере государственного управления, приходящиеся на IV этап развития системы государственного финансового контроля, оказывают влияние не только на структуру уполномоченных органов, но и расширяют круг объектов контроля вследствие перехода от социалистической формы государственного устройства, включая в него и организации частного сектора.

Исследование пятого этапа становления системы государственного финансового контроля позволяет выявить не только закрепление его видов в бюджетной законодательстве, но и эволюцию методической базы.

Анализ трактовок данного термина в рамках современных научных исследований, позволяет выделить два подхода – институциональный, предполагающий рассмотрение государственного финансового контроля с точки зрения деятельности специально уполномоченных органов, и системный подход, рассматривающий государственный финансовый контроль как элемент системы управления.

Так, Беганов А.В. не только конкретизирует направления деятельности уполномоченных органов, но и выделяет цель государственного финансового контроля как выявление и предупреждение нарушений [5].

Государственный финансовый контроль как элемент системы управления рассматривается в трактовке Данилевского Ю.А. как неотъемлемая составная часть общего механизма управления экономикой, производством, охватывает финансовые, кредитные и производственные показатели [6].

Широбоков В.Г. и Литвинов Д.Н. рассматривают роль государственного финансового контроля в реализации финансовой политики государства и создания условий для финансовой стабилизации [7]. В то время как Демидов М.В. подчеркивает обеспечение реализации государственной финансовой политики в стране и роль основополагающего структурного элемента в механизме государственного контроля в целом [8].

Обобщая вышеизложенное, отметим, что общими чертами обозначенных категорий является унификация деятельности органов ГФК и законодательное закрепление полномочий субъектов ГФК.

Так, разделение полномочий между Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов и муниципальных образований, а также Федеральным казначейством и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований потребовало дифференциации видов государственного финансового контроля на внешний и внутренний. В то же время, трактовки терминов «внутренний» и «внешний» государственный финансовый контроль отличаются от закрепленных в Лимской декларации. Так, в международной практике термины «внутренний» и «внешний» соотносятся с порядком образования контрольной службы – как части организационной структуры ведомства или отдельного органа государственной (муниципальной) власти.

Отражение значения и роли системы ГФК в системе управления общественными финансами (public finance management) в зарубежных исследованиях неразрывно связано с принятыми моделями государственного управления – традиционной (traditional public administration), нового государственного менеджмента (new public management) и достойного управления (good governance).

Так, в рамках традиционной модели государственного управления, авторы Айзен-штад С. [9], Мейер К. [10], Костадин М., Льюис Дж. [11] в рассматривают систему ГФК как структуру, основанную на принципах строгой иерархии и четкой регламентации компетенций каждого уровня. Флемминг Дж., Роудз Р. [12], Вристон М. [13] отмечают высокую эффективность системы ГФК в условиях строгой иерархии, а также возможности для развития превентивного контроля, что создает предпосылки для развития системы государственного управления в целом. В то же время, как отмечают Питерс Б. [14], Осборн С. [15], наличие жесткой организационной структуры и регламентации снижает общую маневренность системы, и ее возможность оперативно реагировать на изменения внешней среды, что отражается и на деятельности органов ГФК, осуществляющих финансовый аудит и аудит соответствия.

Модель нового государственного менеджмента, базирующаяся на принципах децентрализации и гибкости системы государственного управления, как отмечают Худ Ч. [16], Поллит С. [17] свойственно снижение контрольных полномочий со стороны органов власти. В то же время, как отмечают Осборн С., Геблер Т., [18] данной модели свойственна организация системы государственного управления, ориентированного на результат, что усиливает значение аудита эффективности как деятельности органов ГФК. В то же время, Торфинг Дж, Тринта-филу П. [19] отмечают, что такие ограничения модели применительно к системе ГФК, как высокий уровень автономии органов государственного управления, снижающий качество взаимодействия между отдельными субъектами, что негативно отражается на реализации ГФК.

Модель достойного управления предполагает формирование партнерских отноше- ний государством, корпоративным сектором и гражданами, позволяющих, как отмечают Арджинад Д. [20], Грехем Г., Амос Б. [21], заложить основу для устойчивого экономического и социального развития. В то же время, Торфинг Дж, Тринтафилу П. [19] отмечают, что подобные приоритеты предполагают применение результато-ориентированного подхода при осуществлении аудита органами ГФК. Именно развитие партнерских отношений, гласности и открытости систем государственного управления, как отмечают Данливи П., Маргаретт Х. [22], именно поэтому в рамках модели достойного управление внимание уделяется цифровизации деятельности органов государственной власти и интеграции информационных систем во все сферы их деятельности. В то же время, имплементация подобной модели требует соблюдения высокого уровня цифровой зрелости системы госу- дарственного управления, что требует поэтапной трансформации каждого из ее элементов.

Заключение

Рассмотрение роли и значения систем ГФК в каждой из моделей государственного управления позволяет проследить ее генезис как неотъемлемой части системы государственного управления, а также направления трансформации. ГФК как элемент каждой из рассмотренных моделей отражает общие принципы, заложенные в ней, в то же время сохраняя неизменность своего значения в каждой из них. В то же время, сопоставление подходов, сформированных в отечественной и зарубежной практике к термину «государственный финансовый контроль» позволяет говорить о схожих векторах развития, и, как следствие, имплементации единых принципов.

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета.