Эволюция российского местного самоуправления

Карева А.В. Эволюция российского местного самоуправления

Необходимым атрибутом демократического правового государства является местное самоуправление, которое в современной России требует своего совершенствования. Укрепление российской государственности предполагает наличие и эффективную деятельность близких к населению территориальных структур управления, которые должны располагать необходимой финансовой базой, разнообразными ресурсами и авторитетом. Именно они способны сделать данную местность привлекательной и комфортной для проживания населения, удовлетворения потребностей каждого гражданина, обеспечивая их включение в жизнь своей территории, реальное участие в решение вопросов местного характера. Все это в комплексе будет стимулировать жителей к активности, стремлению находить применение своим силам в своей местности, что, возможно, исключит или уменьшит их отток из своего города, поселения.

Современные проблемы, характерные для муниципального управления, можно решить, только опираясь на отечественные традиции в области народоправства и самоуправления.

Практика местного крестьянского самоуправления связана с соседской территориальной общиной, которая возникла еще в догосударственный период и стала основной ячейкой общественного устройства Древнерусского государства [3, с. 12]. Дальнейшее развитие крестьянской общины происходило уже в рамках усиливающейся российской государственности. Даже при оформлении абсолютизма, который, с одной стороны, предполагал установление полного государственного контроля и расширение бюрократического аппарата, а с другой – предусматривал закономерное сужение участия населения в управлении общими делами, возмож- ность такого участия на местном уровне сохранили. Вопросы местного значения решали на народном собрании внутри общины [4, с. 16].

Заметный вклад в историю местного самоуправления внесли вечевые собрания как институты народовластия. По мнению В.В. Пузанова, вече – это основа русского народоправства, несущая конструкцию государственного устройства домонгольской Руси, связанная с демократизмом славянского общества и особенностями общественно-политической ситуации, характерной для X – начала XI в. [11, с. 48]. Свое наивысшее развитие вечевой институт получил в Новгородской и Псковской землях. Падение традиций вечевого самоуправления было обусловлено не только татаро-монгольским нашествием, но и становлением централизованного управления, укреплением единовластия московских князей, которые стремились объединить разрозненные княжества и земли под своей властью [12]. Тем самым форма вече стала противоречить тенденциям к объединению и централизации Руси.

Однако в процессе образования единого централизованного государства в XIV– XVI вв. власть пошла на восстановление местного самоуправления. Это ознаменовало следующий этап в истории данного института и проявилось в результатах деятельности Избранной рады Ивана IV, которая провела губную и земскую реформы [8, с. 45]. Предпринятые Иваном IV общегосударственные меры в отношении местного самоуправления выразились в земской реформе 1555–1556 гг. Осуществление ее было связано с необходимостью жесткой централизации власти и преодолением губительных последствий «боярского правления» [12].

Возрождение местного самоуправления объяснялось не только возросшим в XVI в.

98 в ыпуск 4/2020

влиянием территориального фактора, но и необходимостью упорной борьбы государственной власти с боярской аристократией, сохранявшей свои позиции во многом благодаря системе «кормлений». Кормленщики нередко злоупотребляли своим служебным положением, позволяли самоуправство, произвол и насилие по отношению к местному населению, поскольку воспринимали свою должность как инструмент для обогащения.

К 1556 г. в Московском государстве вместо упраздненных наместников и волостелей на местах стали организовывать земские и губные избы, выбирать земских и губных старост. В полномочия данных должностных лиц входило отправление правосудия, организация управления на местах, сбор налогов. Образование данных органов было призвано восполнить дефицит управленческих ресурсов и кадров, а также средств на их содержание из казны. Земские и губные органы должны были частично компенсировать слабость формирующегося государственного аппарата, который, упразднив должность кормленщика, был еще не готов сформировать широкую систему административной, финансовой и судебной власти на местах. Местные выборные структуры, встроенные в вертикаль власти, были направлены на обеспечение деятельности государственной власти на низовом уровне, на выполнение тех полномочий, с которыми ей самой было справляться проблематично [8, с. 45–46]. Подобной точки зрения придерживается и А.Ф. Чупилкина, которая утверждает, что земское самоуправление второй половины XVI в. было ориентировано не столько на поддержку местного населения и желание центральной власти предоставить ему возможности заниматься своими делами, сколько на стремление возложить общегосударственные задачи и ответственность, в случае их неисполнения, на простых людей – тяглое население. Обязанности местного населения превосходили их права. При этом центральное правительство поставило собирание налогов и сборов под жесткий контроль, требуя строгой отчетности. Тем самым власть нашла способ переложения ответственности за происходящее в стране на других лиц [16, с. 11–12].

Таким образом, разные этапы развития отечественной государственности характеризовались неодинаковым отношением власти к местному самоуправлению. Даже с учетом традиционно высокого уровня централизации Российского государства следует признать, что ни один из этапов его истории не являлся полностью свободным от самоуправления. Этап наивысшего расцвета Российского централизованного государства не исключал элементы самоуправления, которые присутствовали в городах и сельских общинах [5].

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютизм. Даже в условиях абсолютизма в рамках преобразований Петра I местное самоуправление получило новый стимул к развитию. Монарх, осознавая необходимость экономических реформ и промышленного развития, старался активизировать горожан, предоставив им большую самостоятельность и вместе с тем повысив их ответственность. Все это должно было стимулировать горожан на развитие производства и более активное включение в местную жизнь. Кроме того, Российское государство нуждалось в дополнительных источниках финансирования. В решении данной проблемы значительную роль сыграла городская реформа 1699 г. Указ Петра I 1699 г. был посвящен укреплению самоуправления городов и предполагал утверждение института бурмистров – выборных глав городского управления. Все

Карева А.В. Эволюция российского местного самоуправления это позволило усовершенствовать механизм сбора налогов, а следовательно, обеспечить рост налоговых поступлений в государственную казну. Посадское население постепенно стало выходить из подчинения воеводско-приказной системы. Подобное нововведение можно считать результатом уникального синтеза западноевропейских правовых позиций и отечественных традиций местного самоуправления [6, с. 14].

Дальнейшее развитие идеи местного самоуправления, прежде всего сословного, получили в правлении Екатерины II в жалованных грамотах дворянству и городам, изданных в 1785 г., и воплотились в создании корпоративных сообществ. «Грамота и преимущества благородного российского дворянства» закрепляли не только личные и имущественные права дворян, но и принципы организации местного дворянского самоуправления. «Жалованная грамота городам» определила единый правовой статус городского населения. Город признавался особой административно-территориальной единицей, имеющей свою административную систему управления и располагающей городской собственностью. Города формировали органы городского самоуправления.

Наивысшего развития принципы местного самоуправления достигли в правление Александра II, закрепившись в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. До середины XIX в. сословный подход оставался определяющим, органы сословного и местного самоуправления создавались исключительно на основе цензового представительства. В системе общего государственного управления сфера местного управления характеризовалась как одна из самых отсталых и неэффективных [15, с. 276]. Кроме того, дореформенное управление требовало колоссальных затрат на содержание.

Внутриполитический курс центральной власти на формирование представительных органов местного самоуправления был определен сознательно с ориентиром на перспективу. Для Российской империи, отличающейся обширной территорией и отсталой инфраструктурой, образование разветвленного и централизованного административного аппарата в тот период было достаточно сложно. Практика европейских государств демонстрировала удачные подходы в решении проблемы через учреждение местных органов самоуправления и широкое вовлечение в них местных жителей, которые охотно включались в решение вопросов повседневной жизни [7].

В земских органах были представлены различные категории населения, хотя высокий имущественный ценз давал несомненные преимущества помещикам. Тем не менее проблемы местного значения оказались в центре внимания местного населения, что сделало Положение об уездных земских учреждениях основой, консолидирующей все российское общество в то время. Тем самым самоуправление было приближено к потребностям и нуждам местных жителей, приспосабливало его к решению злободневных проблем, побуждало к развитию инициативы и предпринимательства, намечало новые перспективы. Таким образом, земская реформа превращалась в фактор, пробуждающий и развивающий народ, его творческие силы и возможности [7].

По мнению К.М. Гожева и Л.Д. Теке-евой, управленческие достижения отечественных земств и эффективность их деятельности можно объяснить их реальным самоуправлением: именно земства формировали органы руководства, создавали требуемую структуру управления и разрабатывали необходимые в тот или иной период направления деятельности. Кроме

100 в ыпуск 4/2020

того, была грамотно и успешно решена проблема пределов компетенций земских органов, которые, взяв на себя ответственность перед населением, функционировали в границах административно-территориальных единиц. Это позволяло решать сложные задачи как текущего, так и стратегического характера [2, с. 227].

Продуктивность деятельности земств обеспечивалась за счет организации самофинансирования. Различные программы и проекты требовали значительных материальных средств, которые собирались через утверждение особых сборов и определение повинностей. Благодаря такой деятельности земства не только приобретали имущество, но и формировали крупные земские бюджеты. Налоговые платежи дали возможность получить значительную часть доходов земских учреждений. Кроме того, преимуществом бюджетной политики земств была ее прозрачность [13, с. 55].

Деятельность земского и городского самоуправления находилась под контролем министра внутренних дел и губернаторов. Полновластным хозяином на вверенной ему территории и, соответственно, ключевой фигурой в системе управления того периода был губернатор. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. губернатор наделялся контрольными полномочиями в сфере соблюдения законодательства. Согласно ст. 9 он мог приостановить исполнение нормативно-правовых актов земских собраний, если их решение не соответствовало общим пользам и нуждам. Кроме того, губернатор имел право вмешиваться в муниципальное управление при условии невыполнения местными структурами своих обязанностей [14, с. 43–44].

Деятельность земских учреждений в пореформенное время осуществлялась в непростых условиях. Сформировав земские структуры, центральная власть постепенно стала сдерживать их развитие, ограничивая их права, компетенцию. На протяжении всей истории земств издавалось множество различных государственных законов, циркуляров и разъяснений, которые принимались в связи с конкретными решениями и действиями земских органов и были направлены на ущемление их инициативы, самостоятельности, полномочий и усиление их зависимости от бюрократического аппарата. Особенно бдительно власть следила за попытками земств проявлять активную общественно-политической позицию. Но, несмотря на противоречивые и неравноправные отношения зарождающегося местного самоуправления и мощной государственной власти, сама общественная жизнь демонстрировала убедительные доказательства жизнеспособности и востребованности земского самоуправления, созидательной работы местных учреждений. Кроме того, важнейшим достижением реформ стало возвращение принципа ответственности земских и городских учреждений перед местным населением [9, с. 24].

Многовековая история отечественной государственности указывает на наличие противоположных тенденций, характерных для государственной власти, которая, с одной стороны, старалась ввести и укрепить самоуправление на местах и даже опереться на него, а с другой – на всех этапах стремилась его ограничивать. В первую очередь это объяснялось нежеланием центральной власти делиться своими полномочиями и ресурсами, также имелась реальная угроза потери государственного единства и стабильности, что в условиях обширных территорий повышало уровень опасности. Сегодня необходимо учитывать и эти особенности, и созидательный

Карева А.В. Эволюция российского местного самоуправления    101

опыт функционирования органов местного самоуправления, прежде всего земств, при обозначении перспектив и стратегий развития российского местного самоуправления [10, с. 108].

Для успешной организации и функционирования местного самоуправления в настоящий момент требуется не только наличие источников финансирования местных бюджетов, укрепление муниципальной собственности, но и повышение авторитета и влияния власти на местах, должностных лиц через развитие их ини- циативы, дисциплины, ответственности, а также осуществление мер, направленных на привлечение местных жителей к решению вопросов местного характера, подъем их общественной активности [1, с. 73]. Именно это заставляет обратиться к выдающемуся опыту осуществления местного самоуправления во второй половине XIX в., прежде всего к практике реализации земской реформы 1864 г., которая продемонстрировала замечательные примеры вовлечения местных жителей в решение общих для всех проблем.