Эволюционный подход к развитию межбюджетных отношений и особенности их реформирования на современном этапе

Регулирование межбюджетных отношений является важным элементом в развитии бюджетных отношений и эффективной работы бюджетной системы федеративного государства. Российская модель бюджетного федерализма все еще находится в процессе формиро-89

вания, актуальность представленного материала обусловлена значимостью исследования содержания и результатов реформы межбюджетных отношений. Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности достаточно разнообразны. Они менялись в процессе формирования российской модели бюджетного федерализма. Важно оценить содержание и результаты реформ становления и развития межбюджетных отношений с позиции эволюционного и логического подходов. В основу периодизации развития межбюджетных отношений положен критерий становления и трансформации бюджетного законодательства, лежащего в основе проводимых бюджетных реформ. В результате проведенной работы были выделены 3 этапа формирования, становления, развития и тенденции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Этап 1 – Стихийная децентрализация (1991-1994).

В конце 1991 г. были приняты законы РСФСР «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР» от 10.10.1991 № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27.12.1991 № 2118-1, которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие два года положения указанных нормативных актов получили развитие в законах РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. № 3303-1 и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807-1.

Межбюджетные отношения на данном этапе складывались хаотично в условиях становления законодательной базы, регулирующей бюджетные отношения вообще и вопросы межбюджетного регулирования в частности. Регионы находились в тяжелых социальноэкономических, политических условиях, и отношения с федеральным центром зависели от политической конъюнктуры и статуса отдельных регионов. Так, наиболее сильные регионы старались минимизировать перечисления налоговых доходов в федеральный бюджет. В эти годы действовала одноканальная система бюджетного регулирования с выделением дотаций по принципу «прямого счета», т.е. самостоятельного расчета необходимой финансовой помощи регионами на основе фактической потребности в ресурсах. Отсутствовали единые унифицированные подходы и принципы организации межбюджетных отношений.

Перекос в бюджетных отношениях привел к значительному росту расходных полномочий федерального бюджета, что заставило органы государственной власти РФ передать часть полномочий на региональный уровень, что повлекло за собой рост доли финансовой помощи регионам в расходах федерального бюджета с 6,9% в 1992 г. до 14,9% в 1994 г. [8].

Мероприятия, проведенные органами государственного управления РФ в 1994 г., обозначили следующий этап реформы межбюджетных отношений в России.

Этап 2 – С тановление системы межбюджетных отношений РФ (1994-1998)

На основе Конституции 1993 г. и реформы межбюджетных отношений была предпринята попытка унификации и систематизации отношений по распределению финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы. В 1994 г. был образован Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого должны были распределяться по единой методике, учитывающей потенциал территорий по мобилизации доходов и с учетом региональных потребностей в ресурсах. Кроме того, были утверждены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов, и закреплено право за органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджет региона, в пределах максимально установленной ставки и право вводить собственные налоги, которое в 1997 г. было отменено.

На практике цели реформы не были достигнуты по причине несовершенства законодательной базы, так как результаты расчетов трансфертов по единой методике претерпевали значительные изменения по итогам голосования и их утверждения в законодательном ор-90

гане. Ситуация также усугублялась кризисом региональных и местных финансов вследствие несбалансированности их бюджетов.

Закономерным итогом стало дальнейшее реформирование межбюджетных отношений и принятие в 1998 г. «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (далее - Концепция).

Этап 3 – Реформирование системы межбюджетных отношений (1999-2001).

Этот документ устанавливал следующие основные направления реформы межбюджетных отношений: разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней (Концепция перечисляет основные виды расходов, подлежащих в соответствии с Конституцией финансированию из бюджетов разных уровней, а также расходы, подлежащие совместному финансированию, инвентаризацию расходных полномочий), разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ (закрепление перечня федеральных, региональных, местных налогов в соответствующих нормативно-правовых актах, утверждение нормативов отчислений от федеральных налогов на три года), совершенствование методики формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (трансферты должны были определяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, введено понятие индекса бюджетных расходов, индекса налогового потенциала для цели снижения иждивенческой позиции регионов), а также инвестиционная поддержка развития территорий (создание Фонда регионального развития, в котором были бы аккумулированы средства государственных капитальных вложений).

Основной целью Концепции в области межбюджетных отношений стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания, осуществлявшаяся на основе несовершенных, но уже частично формализованных критериев и процедур. Вместе с тем остались нерешенными вопросы высокой роли неформальных взаимоотношений Федерации и регионов. Обозначилась тенденция к перераспределению основных легко администрируемых налогов с регионов и муниципалитетов на федеральный уровень, что привело к значительному ослаблению финансовой устойчивости региональных и местных бюджетов. Во многом на решение этой проблемы был направлен следующий этап реформирования межбюджетных отношений.

Этап 4 – Становление бюджетного федерализма в РФ (2001-2005).

Была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (далее - Программа) [1]. Установлены цели перехода к более жестким бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы (закрепление нормативов налоговых отчислений на долгосрочной основе, запрет «необеспеченных мандатов» и неформальных каналов финансовой помощи в виде бюджетных ссуд). С 2001 г. в механизм финансовой поддержки субъектов Федерации введен новый элемент – Фонд компенсаций. В отличие от ФФПР, выравнивающего «общую» бюджетную обеспеченность, он предназначен для финансирования «федеральных мандатов» – обязательств, возложенных на бюджеты регионов федеральными законами. За 2000-2002 гг. соотношение налоговых доходов федерального и региональных бюджетов составляло соответственно: 57/43; 60/40; 62/38. Также Программой предусматривалось введение среднесрочного бюджетного планирования; переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР) [2, с. 155]; разработка новой бюджетной классификации и системы учета.

Однако необходимость повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами обозначила следующий этап развития межбюджетных отношений.

Этап 5 – Повышение эффективности системы межбюджетных отношений (20062008).

На данном этапе принята «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 20062008 гг.» [3]. Целью Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Она не предусматривала кардинальных изменений в системе межбюджетных отношений, была рассчитана на повышение эффективности сформированной системы и качества управления региональными бюджетами, на выработку соответствующих стимулирующих механизмов.

Значимой для продолжения работы по внедрению модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, является Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.

Этап 6 – Реформирование межбюджетных отношений и бюджетного процесса на региональном и местном уровнях (2009-2013).

Необходимо отметить, что данный концептуальный документ принимался в кризисных макроэкономических условиях. В 2009 г. произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций. Для решения проблемы узконаправленности межбюджетных трансфертов была запланирована консолидация целевых трансфертов с целью оказания финансовой помощи по отдельной отрасли в виде так называемых блочных трансфертов. В соответствии с указанной Концепцией продолжались работы по приведению расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий между уровнями власти в Российской Федерации, формированию стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствованию механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формированию более эффективной системы управления региональными и местными финансами. В Концепции предусматривалась реализация межмуниципальной кооперации с целью преодоления последствий кризисных условий экономики посредством паев в финансировании расходных обязательств с повышением эффективности используемых ресурсов. По задумке данная новация должна была предоставить большую степень свободы органам государственной власти субъектов РФ в части определения объемов средств на финансирование отдельных мероприятий бюджетной отрасли в целом. В 2011 г. был внедрен механизм поощрения субъектов РФ, достигших наилучших показателей по увеличению регионального налогового потенциала, по итогам которого были выделены гранты 20-ти, а в 2012 г. - 25 регионам. За наилучшие достижения в сфере повышения эффективности бюджетных расходов и динамики данных результатов была предоставлена на конкурсной основе финансовая помощь 15 субъектам Российской Федерации [4]. В 2012 г. в целях повышения самостоятельности органов местного самоуправления осуществлена консолидация дотации и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам ЗАТО на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры, в единый межбюджетный трансферт в форме дотации. Поставленная цель Концепции консолидация субсидий так и не была достигнута. В целях повышения эффективности использования субвенций объемы расходов регионального бюджета на осуществление делегированных федеральных полномочий, финансово обеспечиваемых за счет единой субвенции, определяются теперь законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации [5]. Подготовлена государственная программа РФ «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональ- ными и муниципальными финансами и повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 18.03.2013 № 376-р). Следует отметить, что цели и задачи Концепции не были полностью реализованы в связи с тяжелыми экономическими реалиями, усугубленными западными санкционными ограничениями, что обусловило дальнейшее реформирование системы межбюджетных отношений.

Этап 7 – Развитие современной системы межбюджетных отношений (2014 г. – настоящее время).

В 2014 г. из федерального бюджета впервые была предоставлена единая субвенция бюджетам субъектов Российской Федерации, сформированная на основе 9 субвенций [6]. Были разработаны и доведены до субъектов Российской Федерации и муниципальных образований методические рекомендации, направленные на создание условий для эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений [7]. Сохраняется роль дотаций в системе межбюджетных отношений на выравнивание бюджетной обеспеченности и признается их неизменность даже в условиях пересмотра отдельных расходных статей федерального бюджета. В 2016 г. методика распределения дотаций в условиях кризиса сохранит ориентир на стимулирование экономического развития. Из методики расчета налогового потенциала регионов будут исключены налоги, взимаемые в связи с применением специальных налоговых режимов с целью стимулирования развития субъектов предпринимательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наглядно отдельные результаты проведенных реформ межбюджетных отношений в РФ, динамика финансовой помощи региональным бюджетам представлены в таблице.

Таблица

Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме расходов федерального бюджета за 1993-2014 гг., %*

Годы	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003**
Уд. вес МБТ в расходах федерального бюджета, %	4,4	10,5	10,0	12,5	12,0	10,3	7,6	9,6	15,4	14,1	15,6
Годы	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Уд.вес МБТ в расходах федерального бюджета, %	14,2	13,7	13,5	13,7	13,2	13,2	11,0	12,5	10,8	10,6	9,5

* Таблица составлена авторами по данным Министерства финансов РФ.

** Начиная с 2003 г. и далее - без учета межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам.

Следует отметить, что за 1991-1992 гг. бюджетных средств, направляемых на финансовую помощь нижестоящим бюджетам в структуре республиканского бюджета РФ, предусмотрено не было. В 1993 г. в республиканском бюджете Российской Федерации были утверждены дотации в бюджеты национально-государственных и административнотерриториальных образований для обеспечения финансирования расходов, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами бюджетов регионов в размере 4,4% совокупных расходов. Указанные средства были утверждены отдельной статьей федерального закона, не входящей в состав бюджетной классификации расходов. В 1994 г. впервые расходы были предоставлены по отдельному разделу бюджетной классификации расходов «Финансовая помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления» в объеме в 2,4 раза, превышающем показатель предыдущего года.

С 1995 по 1997 г. межбюджетные трансферты входят в состав «Прочих расходов» в виде «финансовой помощи субъектам РФ и административно-территориальным образовани- ям», максимальный размер МБТ за данный период составил 12,5%. К концу 1998 г., с началом третьего этапа реформирования межбюджетных отношений, в структуре бюджетной классификации расходов введен раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней». В условиях преодоления кризисных последствий за период 1998-2000 гг. размер МБТ сократился до 10,3, 7,6, 9,6% соответственно. Также на данном этапе эволюции межбюджетных отношений формировался за счет 14 % общего объема налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, за исключением доходов, контроль за поступлением которых осуществлял Государственный таможенный комитет Российской Федерации. Новацией в системе межбюджетных отношений в 1999 г. стал факт утверждения доли каждого субъекта Российской Федерации в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в процентном размере. Начался процесс обеспечения перевода на казначейскую систему исполнения бюджетов высокодотационных субъектов Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В 2000 г. впервые утверждены трансферты регионам из ФФПР в абсолютном размере. С 2001 г. наблюдался рост объема МБТ как в абсолютном, так и относительном размерах, достигнув максимального значения в 2003 г. - 15,6% общих расходов федерального бюджета. С 2003 г. МБТ утверждались уже по разделу «Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы», в состав которого был введен подраздел «Средства, передаваемые государственным внебюджетным фондам», доля которого составляла наибольший удельный вес в структуре общей финансовой помощи - 53% в 2003 г.

В 2005 г. в результате перехода к новому этапу развития межбюджетных отношений были внесены изменения в бюджетную классификацию расходов и сформирован новый раздел «Межбюджетные трансферты», при этом доля трансфертов внебюджетным фондам возросла до 60%. С 2007 г. наблюдается тенденция к снижению доли межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета с 13,7 до 12,5% в 2011 г. В 2011 г. в результате очередной реформы бюджетной классификации раздел «Межбюджетные трансферты» был преобразован в «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов и муниципальным образованиям», при этом в структуре отражается финансовая помощь в виде дотаций, наибольшую часть которых составляют «Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов». В связи с этим отмечается снижение доли финансовой помощи за период 2011-2014 гг. до 9,5%, что на 24% ниже уровня 2011 г.

По итогам проведенного анализа получены результаты реформирования межбюджетных отношений за период 1991-2014 гг., на основе которых можно определить тенденции реформирования межбюджетных отношений. Особая роль в дальнейшем развитии системы межбюджетных отношений отводится повышению эффективности и результативности субсидий. Планируется введение консолидированных субсидий для наделения большим объемом полномочий региональных органов власти по определению направлений их использования в рамках софинансируемых отраслей и распределением приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, повышение ответственности федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное распределение и доведение средств до получателей.

Спорной к практической реализации является идея применения механизма перечисления целевых межбюджетных трансфертов под фактическую потребность с целью исключения наличия неиспользованного остатка целевых средств в бюджетах субъектов Российской Федерации по причине необходимости внесения дополнительных корректировок в этапы бюджетного процесса региона: бюджетное планирование и исполнение бюджета.

Одной из новаций в сфере межбюджетного регулирования в рамках подготовки новой редакции Бюджетного кодекса будет возможность предоставления «горизонтальных» субсидий. Данный механизм должен способствовать развитию межтерриториальной кооперации, а также повышению эффективности совместного решения поставленных задач. При подготовке новой редакции Бюджетного кодекса будет предусмотрено предоставление межбюджетных субсидий муниципальными образованиями между собой без ограничений. На региональном уровне станет возможным предоставление единой субвенции местным бюджетам.