Юридические, экономические и организационные пути противодействия коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок

Chelyabinsk State University Chelyabinsk, Russian Federation E-mail:

Последние два десятилетия в нашей стране на стыке между юриспруденцией, экономикой и менеджментом бурно развивается новая отрасль знаний — наука о закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Адекватное обеспечение собственных потребностей органов государственной власти и местного самоуправления, подведомственных им учреждений, а также, что особенно важно, должное снабжение указанных структур при выполнении ими их функций крайне важно не только для государства, его субъектов, муниципалитетов, но и для всего общества, для каждого человека, постоянно или временно проживающего на российской территории. При этом уровень коррупции в закупках значителен и имеет выраженную тенденцию к росту: так, Счётная палата РФ выявила в закупках нарушений на 53,05 миллиардов рублей в 2016 году, на 118,3 миллиарда — в 2017 и на 294,6 миллиардов рублей — в 2018 году1.

Целью настоящей работы явилась попытка наметить пути решения проблемы — юридические, экономические и организационные, что послужило бы, в свою очередь, как целям совершенствования деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупции, так и в целом эффективности функционирования аппаратов государства, органов местного самоуправления, а также улучшению жизни общества.

Материалы и методы

Материалом исследования послужили тексты действующих нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующую сферу, а также наблюдения из личного опыта автора, с 2005 года трудившегося в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, результаты предыдущих авторских теоретических обобщений [1, с. 1–169], в т. ч. и монографических [2, с. 1–122]. При этом использовался всеобщий метод познания — диалектический материализм, а также комплекс общенаучных (анализ, синтез, дедукция, индукция, абстрагирование и т. д.) и частнонаучных (прежде всего, анализ правовых документов) методов научного знания. Объект нашего исследования — общественные отношения в области прокъюремента, а предметом являлись юридические, экономические и организационные пути противодействия коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок.

Описание исследования

В настоящее время основой регулирования сферы государственных и муниципальных закупок является Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. (с посл. изм.) № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — 44-ФЗ). В соответствии с вышеуказанным Федеральным законом, контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд — совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд2. Процесс государственных и муниципальных закупок, начиная с «нулевой» стадии планирования и заканчивая официально предусмотренной законом стадией исполнения контрактов, характеризуется высокими показателями преступлений и других правонарушений. Явно большая часть преступлений и других правонарушений в сфере государственных и муниципальных закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд носит коррупционный характер и связана с неправомерными действиями должностных лиц государственных и муниципальных органов власти. При этом стоит учитывать, что незарегистрированная часть преступлений и других правонарушений заведомо больше зарегистрированной, в т. ч. при коррупционной составляющей [3, с. 60]. Учитывая сложность (чтобы не сказать — запутанность) нормативно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок, алгоритмические нюансы проводимых при закупках процедур, а также сложности контроля и надзора, мы можем быть уверены в высокой латентности преступлений и других правонарушений в изучаемой сфере.

В свете изложенного, со всей очевидностью обозначается первый путь решения проблемы — совершенствование контроля и надзора в области закупок для государственных и муниципальных нужд.

Контроль в сфере закупок осуществляют следующие органы контроля в пределах их полномочий: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок (Федеральная антимонопольная служба); контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа; соответствующие органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района и органы местного самоуправления городского округа; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти, определенный Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 6 статьи 4 44-ФЗ и соответствующие финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами; органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Как можно видеть, перечень значителен. При этом, по мнению автора, необходимо более чёткое, детальное, чем на современном этапе, разделение полномочий указанных контрольных структур.

Отдельно остановимся на вопросе прокурорского надзора. Учитывая известную нам как теоретически, так и на практике значительную сложность отечественного законодательства и применимых подзаконных нормативно-правовых актов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, обилие правоприменительной практики (зачастую с противоречащими друг другу материалами), очевидна необходимость высокой квалификации в области прокъюремента работников прокуратуры, занимающихся вопросами надзора в рассматриваемой сфере. При этом такие лица должны хорошо ориентироваться в вопросах и планирования закупок, и определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе с соблюдением особенностей национального режима и прав учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов, субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, и заключения по результатам закупочных процедур контрактов, и проведения, документарного оформления процедур приёмки товаров, результатов работ, услуг, и правильной оплаты, и ведения претензионно-исковой работы по результатам исполнения государственных и муниципальных контрактов, и оформления соответствующей отчётности, а также и правильной организации всех упомянутых разделов закупочной деятельности у заказчиков (намеренно указываем перечень узловых моментов надзора). Таким образом, логически неизбежно становится должное дополнительное обучение и повышение квалификации сотрудников органов российской прокуратуры, специализирующихся в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. На наш взгляд, обучение по вопросам прокъюремента прокурорских работников, как минимум, не должно уступать таковому специалистов в сфере закупок.

С 1 октября 2019 года утратила силу статья 13 44-ФЗ, посвящённая вопросам целей осуществления закупок. При изначально достаточно невнятной (по мнению автора) формулировке указанная норма хотя бы формально задавала целеполагание прокъюрементных процедур, осуществляемых заказчиками. В настоящее время целеполагание окончательно утрачено, что представляется потенциально коррупционно опасным.

Обратимся к вопросу общественного обсуждения закупок. Правительством Российской Федерации (на соответствующем уровне — ещё и законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами) устанавливаются случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его порядок. Согласно п. 2 Правил проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2019 г. № 16351, общественное обсуждение проводится в случае осуществления закупок путем проведения конкурсов и аукционов при начальной (максимальной) цене контракта, составляющей или превышающей 1 млрд рублей. При этом и из очерченного круга есть ещё и исключения, при которых общественное обсуждение не проводится. Не пытаясь спорить с этими исключениями, тем не менее, автор предлагает понизить ценовую «планку» общественного обсуждения, расширив круг подлежащих обсуждению закупок, что обеспечило бы большую открытость контрактной системы. При этом автор видит пути упрощения процедуры обсуждения, что, впрочем, выходит за рамки настоящей статьи и заслуживает отдельного внимания.

Национальный режим при осуществлении государственных и муниципальных закупок в настоящее время крайне сложен. В целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка страны, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей обильно издаваемыми нормативными правовыми актами Правительства РФ устанавливаются запреты на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, ограничения допуска, включая минимальную обязательную долю закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг (далее — минимальная доля закупок), и перечень таких товаров, для целей осуществления закупок. Установлен порядок подготовки обоснования невозможности соблюдения указанных запретов или ограничений, а также требования к его содержанию. Определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законом. По нашему опыту, по отзывам коллег, на практике применение условий национального режима — трудоёмкий и сложный процесс, перманентная коллизионность которого подтверждается обильной правоприменительной практикой и многочисленными комментариями по вопросу, например, на портале ZAKUPKI+2. Между тем, на наш взгляд, положения национального режима можно радикально упростить, сведя подзаконные нормативные документы к одному, регулярно обновляемому, не содержащему противоречий и простому в практическом применении.

В целях профилактики коррупции крайне необходимы унификация и стандартизация технических заданий, в том числе описаний объекта закупки, и условий заключаемых государственных и муниципальных контрактов — при детальной регламентации и принципиальной открытости процедур определения поставщиков, подрядчиков и исполнителей все попытки «темнить» недобросовестных лиц в последние годы смещаются «влево» и «вправо» — к этапам подготовки закупочных процедур и исполнения контрактов.

Электронизация закупок безусловно является шагом к открытости и прозрачности расходования бюджетных средств [4, с. 125]. Осознавая определённую спорность следующего своего тезиса, автор, тем не менее, принципиально считает увеличение доли электронных аукционов среди способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) необходимым условием противодействия коррупции. По нашему мнению, при тщательном составлении технического задания, при полной добросовестности и трудолюбии представителей стороны заказчика становится возможным сравнивать предложения участников закупки исключительно по цене, в свете чего открытый аукцион в электронной форме становится максимально прозрачным и защищённым от коррупции способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Как уже указывалось выше, должное исполнение контактов крайне важно в аспекте исследуемой темы: адекватная приёмка поставляемых товаров, результатов выполненных работ и оказанных услуг является залогом надлежащего противодействия коррупции.

Отсутствие унифицированного подхода в части приёмки продукции способствует возникновению таких проблем, как нарушение сроков поставки, поставка продукции в нерабочее время и пр. [5, с. 1]. Рекомендуем, с одной стороны, дальнейшую законодательную регламентацию приёмочных процедур, а с другой — усиление контроля и надзора за их неуклонным соблюдением.

Заключение

Таким образом, совершенствование контроля и надзора в сфере государственных и муниципальных закупок, правильное целеполагание таковых, расширение круга случаев общественного обсуждения закупок, упрощение условий применения национального режима, унификация и стандартизация технических заданий, в том числе описаний объекта закупки, и условий заключаемых государственных и муниципальных контрактов, увеличение доли электронных аукционов среди способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), адекватная приёмка поставляемых товаров, результатов выполненных работ и оказанных услуг — вот основной перечень предлагаемых автором мер по противодействию коррупции.