К 110-летию второй Гаагской конференции мира

«Ни один мирный договор не должен считаться таковым, если при его заключении тайно сохраняется основание для будущей войны»

Иммануил Кант «К вечному миру»

В дипломатической истории России до сих пор сохранилось немало непрочитанных страниц, не нашедших адекватного отражения в трудах современных исследователей. Как правило, это касается периодов, которые в советской историографии оценивались предвзято, исходя из идеологической посылки тех времен. Среди них – напряженная работа дипломатов по выходу России из многочисленных столкновений с англичанами в Центральной Азии, хитросплетений перманентных балканских кризисов, защите российских подданных, интернированных враждебными государствами.

В числе подобных, недостаточно освещенных экспертным сообществом событий, и такие важные инициативы правительства Российской империи как созыв Гаагских конференций мира, заложивших фундамент международного гуманитарного права.

В настоящее время система международного права переживает серьезный кризис, связанный, в том числе, с однополярностью современного мироустройства. Многие правовые нормы, вырабатывавшиеся человечеством веками, грубо нарушены. Ключевые договоренности в области разоружения списаны в архив, отсутствует единство в борьбе с новыми акторами мировой политики, создающими реальную угрозу для жизни людей – в первую очередь, с международным терроризмом. Информационные технологии внедряют в сознание общества легкомысленное отношение к последствиям ракетно-ядерного столкновения. У многих, включая представителей правящих элит ведущих мировых держав, создается иллюзия безнаказанности за развязывание глобального конфликта. Понятие «разумной достаточности» как ограничителя гонки вооружений забыто.

В подобных условиях обращение к истории зарождения международного гуманитарного права, формировавшегося, в том числе, в ходе Гаагских мирных конференций 1899 и 1907 гг. весьма своевременно.

Первый шаг к всеобщему миру и разоружению

В конце XIX столетия Россия столкнулась с серьезными внешнеполитическими трудностями. Германия неуклонно наращивала военную мощь и стала претендовать на роль ведущей державы Европы. В период мирового сельскохозяйственного кризиса между двумя странами разгорелась таможенная война. Все более напряженными становились русско-австрийские отношения из-за экспансии Австро-Венгрии на Балканах. В 1882 г. Германия, Австро-Венгрия и Италия заключили Тройственный союз, направленный против России. В ответ на это началось русско-французское сближение, в 1891—1893 гг. оформился франко-русский союз. Формирование военных блоков подстегнуло гонку вооружений. Ассигнования на нужды Военного и Морского министерств составляли больше четверти расходов российского бюджета, но Россия отставала в гонке вооружений от ведущих западных держав, и этот отрыв быстро увеличивался.

Желание «сэкономить» на военных расходах послужило для российского правительства одной из побудительных причин, чтобы выступить с мирной инициативой глобального масштаба – предложить созыв международной конференции для изучения возможных путей сокращения вооружений.

12 августа 1898 г. министр иностранных дел граф М.Н. Муравьёв обратился к представителям России за границей с циркулярной нотой, в которой говорилось: «Охранение всеобщего мира и возможное сокращение тяготеющих над всеми народами чрезмерных вооружений являются, при настоящем положении вещей, целью, к которой должны бы стремиться усилия всех правительств. Положить предел непрерывным вооружениям и изыскать средства предупредить угрожающие всему миру несчастья — таков ныне высший долг для всех государств. Преисполненный этим чувством, Государь Император повелеть мне соизволил обратиться к правительствам государств, представители коих аккредитованы при Высочайшем Дворе, с предложением о созыве конференции в видах обсуждения этой важной задачи» [4].

Наряду с решением военно-политических и финансовых задач Россия предлагала создать систему международноправовых средств мирного разрешения межгосударственных споров, обобщив и кодифицировав разрозненную до этого практику применения отдельных средств мирного урегулирования, а также ограничить право на войну, закрепив в международном праве принцип мирного разрешения международных споров.

Одновременно российское правительство стремилось путем созыва международной конференции разрядить политическую обстановку на Дальнем Востоке, а также повысить международный авторитет Николая II и Российской империи в целом [7].

Циркуляр графа Муравьёва произвёл далеко не однозначное впечатление. Ответы приглашённых на конференцию стран носили сдержанный, а порой и откровенно недоброжелательный характер. Особенно отчётливо эта реакция проявилась в высказываниях правительств великих держав. Ряд выступлений германских государственных деятелей показал их скептическое, а то и откровенно враждебное отношение к созыву конференции по разоружению. Отрицательно к предложению России отнеслась и её союзница Франция, осторожно отреагировала Англия, сдержанно оценили миролюбивый почин в Вашингтоне. Причины такого отношения к мирной инициативе со стороны великих держав были разные. Иностранные правительства опасались, что на предстоящей конференции могут быть подняты острые политические вопросы, затрагивающие интересы великих держав, например, эльзас-лотарингский, турецкий (восточный), китайский. Кроме того, многие государства тревожила возможность приостановки начатого ими перевооружения армии и флота новейшими видами вооружений.

Однако, несмотря на сдержанно-враждебное отношение, ни Германия, ни другие великие державы не решились открыто выступить против российской инициативы. Тем более, что многие государства, преимущественно «второстепенные», демонстрировали одобрение российской мирной инициативы. Например, Австро-Венгрия и Италия, также испытывавшие значительные финансовые сложности в ус- ловиях развернувшейся гонки вооружений, положительно отреагировали на российское предложение.

По соглашению между державами местом первой мирной конференции была избрана Гаага. На выбор места именно в Нидерландах повлияли различные факторы: во-первых, традиционно дружественные отношения между Россией и Голландией (Романовых и Нассау также связывали довольно близкие родственные связи). Во-вторых, Гаага уже имела опыт проведения ответственных переговоров, и в конце XIX века Нидерланды являлись европейским центром изучения международного права.

Приглашение участвовать в конференции посылалось голландским правительством. Оно было принято 20 европейскими государствами и 6-ю внеевропейскими (США, Мексика, Китай, Япония, Персия, Сиам). Болгария, по настоянию Турции, была допущена без права голоса. По предложению королевы Нидерландов Вильгельмины начало работы конференции в знак уважения к её августейшему инициатору приурочили ко дню рождения императора Николая II – 6/18 мая.

Гаагская мирная конференция заседала в королевском Лесном дворце с 18 (6) мая по 29 (17) июля 1899 года. Председателем избрали представителя России – барона Стааля. В состав российской делегации были также включены видные чиновники МИДа – Ф.Ф.Мартенс, А.К.Базили, М.Г.Приклонский. Военное, Морское министерства и финансовое ведомство отправили на конференцию своих представителей-консультантов [5].

Первая и главная цель конференции — сокращение вооружений и военных бюджетов или даже фиксирование их на уже сложившейся высоте — достигнута не была. Конференция выразила лишь пожелание такого сокращения, но на деле никто из держав не спешил воплощать их в жизнь.

Реальные итоги конференции можно свести к следующему: во-первых, были установлены общие правила относительно третейского и вообще мирного разбирательства столкновений между державами. Во-вторых, конференция приняла ряд постановлений и «пожеланий» относительно ведения военных действий.

Формально результаты конференции зафиксированы в трёх конвенциях и трёх декларациях:

• –    Конвенция о мирном решении международных столкновений;

• –    Конвенция, определяющая обычаи сухопутной войны;

• –    Конвенция, распространяющая применение Женевской конвенции 1864 года на войну морскую;

• –    Декларация о запрещении на пятилетний срок метания снарядов и взрывчатых веществ с воздушных шаров или при помощи иных подобных новых способов;

• –    Декларация о неупотреблении снарядов, имеющих единственным назначением распространять удушающие или вредоносные газы;

• –    Декларация о неупотреблении пуль, легко разворачивающихся или сплющивающихся в человеческом теле [2].

В 1902 г. в соответствии с Конвенцией о мирном решении международных столкновений создана Постоянная палата Третейского суда, действующая и по сей день.

Хотя практические результаты Гаагской конференции 1899 г. невелики, она стала важным этапом в процессе всеобщего сокращения вооружений и предотвращения военных конфликтов. Впервые на столь представительном межгосударственном уровне удалось поднять вопросы уменьшения военных бюджетов, запрещения некоторых видов вооружений, кодификации гуманитарного права, использования арбитража и посредничества. Результаты первой Гаагской конференции не остались незамеченными мировой общественностью. Усилился протест против гонки вооружений. В Западной Европе и США возросла активность пацифистских организаций – возникло «Общество мира» в Москве с филиалами в Одессе, Риге, Новочеркасске, Петербурге, Киеве и других городах. Распространялись пацифистские брошюры, к примеру, Л.Н. Толстого «Можно ли воевать?» (Петербург, 1901 г.), «Патриотизм и войны» (Москва, 1906 г.) и др.

Однако решения конференции по военным вопросам остались лишь на бумаге. Призывы к отказу от гонки вооружений не смогли предотвратить ни новых колониальных захватов, ни использования запрещённого Гаагскими конвенциями оружия.

Вторая конференция мира

Поражение России в войне с Японией привело к перегруппировке великих держав на мировой арене, усилило их стремление воспользоваться ослаблением России, чтобы за ее счет расширить собственные зоны влияния. Германия развивала экспансию на Ближнем и Среднем Востоке, Австро-Венгрия – на Балканах, Англия – в Средней Азии, а Япония и США – на Дальнем Востоке. Деятельность царской дипломатии серьезно осложняла революция, для подавления которой необходимо было заручиться финансовой и морально-политической поддержкой других правительств. Перемены в международной обстановке, а также тяжелые уроки пережитых неудач побуждали к серьезному пересмотру задач и методов осуществления как внешней, так и внутренней политики.

В этих условиях российское правительство выступило с инициативой продолжения работы по совершенствованию кодекса законов и обычаев войны, способствующих мирному разрешению международных споров. Для этого предлагалось использовать наработки первой Гаагской конференции мира, конкретизировав принятые на ней документы и предусмотреть контроль за их практическим применением.

В марте 1907 года министр иностранных дел А.П.Извольский циркулярной телеграммой предложил российским представителям за рубежом оповестить правительства ведущих государств мира о созыве конференции в первых числах июня 1907 года.

В ней согласились принять участие участие представители 44 государств. К 27 государствам, участвовавшим в первом форуме (Австро-Венгрия, Германия, Бельгия, Китай, Дания, Испания, США, Мексика, Франция, Великобритания, Греция, Италия, Япония, Люксембург, Черногория, Нидерланды, Иран, Португалия, Румыния, Россия, Сербия, Сиам, Швеция, Норвегия, Швейцария, Турция, Болгария), присоединились страны Южной и Центральной Америки (Аргентина, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Колумбия, Парагвай, Перу, Уругвай, Чили, Эквадор, Гаити, Гватемала, Доминиканская республика, Куба, Никарагуа, Панама и Сальвадор).

Председателем конференции был утвержден руководителя российской делегации («первый уполномоченный» – термин, предложенный странами-участницами), посол в Париже А.И. Нелидов. В состав делегации также вошли в качестве второго и третьего уполномоченных выдающийся русский юрист-международник и дипломат Ф.Ф.Мартенс и посланник в Гааге Н.В.Чарыков.

В секретной инструкции А.И.Нелидову А.П.Извольский писал: «Созыв Второй Конференции Мира по высочайшей воле государя императора был вдохновлен тем убеждением, что русское правительство, которому принадлежал общий почин в деле пропаганды идей международного мира, не должно выпускать из своих рук дальнейшего его направления» [3].

Интересы родины «требуют, чтобы созванная по почину императорского правительства Конференция кончилась успешно и чтобы решения, к которым она приведет, соответствовали пользам России, не налагая на нее никаких обязательств, могучих стеснить ее будущее развитие и давая вместе с тем возможность пользоваться благами международного правопорядка…». В инструкции давались общие директивы по четырем группам вопросов, предложенных на рассмотрение Конференции. В заключение инструкции министр особо отметил, что «после войны 19041905 гг. России в первый раз приходится выступать здесь в вопросах мирового интереса в руководящей и ответственной роли».

Полемизируя с противниками российского миротворческого процесса, Ф.Ф. Мартенс подчеркивал, что цель конференции заключалась не в утопических поисках рецептов установления вечного мира, а в «устройстве международной жизни на основах права и справедливости», в наведении порядка «там, где царит произвол». По его словам, российская делегация исходила из того, что «народам необходимо идти на взаимные уступки» и действовать в «духе согласия» [6].

В соответствии с предложенной Россией программой предварительная работа конференция проходила в четырех комиссиях. Четвертую комиссию, в которой были сосредоточены почти все вопросы морского права, возглавлял проф. Ф.Ф.Мартенс [1]. В итоге проведенной на конференции работы были пересмотрены 3 конвенции 1899 года, приняты 10 новых конвенций относительно законов и обычаев войны, а также 1 декларация и 7 резолюций.

Принятые конвенции, известные в современном международном праве как Гаагские конвенции 1899 и 1907 годов, охватывают широкий круг вопросов. Это – мирное разрешение международных споров; ограничение в применении силы при взыскании по договорным долговым обязательствам; порядок открытия военных действий; законы и обычаи сухопутной войны; законы и обычаи морской войны; запрещение использовать яды, оружие, снаряды и вещества, способные причинить излишние страдания; правила нейтралитета в сухопутной и морской войне. Гаагские конвенции являются действующими международно-правовыми актами, формально признанными большинством стран мира. К сожалению, правоприменительная практика зачастую противоречит обязательствам, принятым на себя сторонами в конфликте.

Так, Конвенция о порядке открытия военных действий постановила, что военные действия «не должны начинаться без предварительного и недвусмысленного предупреждения». Положение о том, что нападающий должен предварительно и недвусмысленно известить противника о войне, было принято по настоянию России, которой впоследствии дважды пришлось стать жертвой необъявленной агрессии.

В Конвенции о законах и обычаях войны признаны такие принципы как: разграничение комбатантов и некомбатантов; право населения на вооруженное сопротивление; подробная регламентация прав военнопленных; запреще- ние использовать яды, оружие, снаряды и вещества, способные причинить излишние страдания и т.п. События двух мировых войн показали, что эта конвенция не соблюдалась воюющими сторонами.

В соответствии с Конвенцией о правах и обязанностях нейтральных держав в сухопутной войне воюющим сторонам запрещалось проводить через их территории свои войска. Эта конвенция была грубо нарушена Германией, обрушившейся на нейтральную Бельгию.

Конвенция о положении неприятельских торговых судов при открытии военных действий устанавливала гарантии безопасности в отношении торговых судов, застигнутых войной в портах противника. Она постоянно нарушалась воюющими странами – как Германией, так и Японией.

В память о первых мирных конференциях в Гааге построили по предложению Ф.Ф.Мартенса для Постоянного арбитражного суда специальное здание – «храм мира», как он его назвал, и начал собирать средства. Американошотландский филантроп Эндрю Карнеги пожертвовал $1,5 млн на строительство библиотеки международного права и Дворца мира. На международном конкурсе среди 200 проектов Дворца мира победил проект архитектора Луи Кордонье из французского Лилля. Строительство началось в 1907 году, а 28 августа 1913 года, в столетнюю годовщину освобождения Голландии от французского господства, состоялось открытие дворца. Царь Николай II прислал в 1908 году в подарок вазу из яшмы весом около трех тонн, украшенную двуглавыми орлами из позолоченной бронзы.

Разумеется, к оценке результатов Гаагских мирных конференций необходимо подходить взвешенно, не идеализируя, но и не отрицая их вклада в создание системы международного гуманитарного права. Если первая – обозначила круг жизненно-важных проблем, возникающих в ходе вооруженных конфликтов, то вторая – конкретизировала желательные пути их решения.

Гаагские конвенции дали толчок для принятия в последующем некоторых актов, предусматривающих запрещение агрессивной войны и разрешение международных споров мирными средствами. К ним, в частности, относятся выработанные в рамках Лиги наций проект Договора о взаимной помощи от 28 сентября 1923 года, Женевский протокол о мирном разрешении международных споров от 2 октября 1924 года, резолюция Ассамблеи Лиги наций от 25 сентября 1925 года «О разоружении и безопасности» и Декларация об агрессивных войнах от 24 сентября 1927 года.

Несмотря на то, что названные акты по различным причинам не имели юридической силы, они внесли свой позитивный вклад в осуждение войны мировым сообществом, способствуя мобилизации миролюбивых сил. Под воздействием этих факторов были созданы необходимые условия для нормативного закрепления в международном праве принципов запрещения агрессивной войны и мирного разрешения международных споров путем заключения многостороннего соглашения. Таким соглашением стал Договор об отказе от войны в качестве орудия национальной политики, подписанный 27 августа 1928 года в Париже 15-ю государствами (пакт Бриана-Келлога). В дальнейшем международно-правовые нормы, разработанные на Гаагских конференциях мира 1899 и 1907 годов, получили развитие в Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 года и двух дополнительных протоколах к ним 1977 года.

Советский Союз нотой правительству Нидерландов от 7 марта 1955 года признал ратифицированные Россией Гааг- ские конвенции и декларации 1899 и 1907 гг., а Российская Федерация, став правопреемницей Советского Союза, автоматически приняла на себя обязательство их соблюдать.

Россия и верховенство права в международных отношениях

Будучи инициатором созыва Гаагских конференций мира 1899 и 1907 гг., Россия последовательно выступает за укрепление правовых основ международных отношений, добросовестно соблюдает международно-правовые обязательства. Поддержание и укрепление международной законности – одно из приоритетных направлений ее деятельности на международной арене. Верховенство права в международных отношениях призвано обеспечить мирное и плодотворное сотрудничество государств при соблюдении баланса их интересов, а также гарантировать стабильность мирового сообщества в целом.

В приветствии Министра иностранных дел России С.В.Лаврова участникам заседания Конференции по разоружению, посвященного 110-летию Второй Гаагской Конференции мира, подчеркивается, что как и в тот период, наша страна твердо привержена курсу на выработку жизнеспособных и эффективных многосторонних договоренностей, в том числе в области контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения.

Следуя «гаагским принципам мира», Россия в последние годы выдвинула целый ряд инициатив, направленных на предотвращение гонки вооружений в космическом пространстве, укрепление режима Конвенции о запрещении биологического и токсинного оружия, разработку международной конвенции по борьбе с актами химического и биологического терроризма.

Несмотря на проведение Западом во главе с США политики сдерживания России, Москва не отвечает развертыванием конфронтационной политики и одновременно не планирует проводить курс на самоизоляцию от контактов с западными государствами, а последовательно добивается строительства нового миропорядка, который обеспечивал бы стабильность и безопасность, не допускал доминирования одного центра силы.