К опросу о динамике осуществления "политики сплочения" в рамках ЕС в 1980-е-2010-е гг

Несмотря на то, что Европейский Союз, является развитым интеграционным объединением, важной проблемой остаются весьма заметные территориальные диспропорции, и по мере вступления новых стран они продолжают расти.

Для лучшего понимания процессов, происходящих в Европе, важным остается и опыт реализации региональной политики ЕС, и на современном этапе в частности. Также интерес вызывает динамика региональной политики.

Таким образом, изучение процессов формирования и эволюции региональной политики ЕС, выявление особенностей и тенденций ее развития представляет собой актуальную научную задачу.

Цель работы: раскрытие особенностей становления и эволюции региональной политики ЕС конца 1980-х - настоящее время. К задачам исследования можно отнести рассмотрение правовых основ осуществления «политики сплочения», ее эволюции, а также динамики проведения и результатов.

В качестве источников нами были рассмотрены документы Еврокомиссии: отчеты, распоряжения, статистические исследования, программные документы. Этот вид материалов был необходим для анализа региональной политики в ЕС на наднациональном уровне [10]. Также задействованы данные Статистической службы ЕС для сравнения региональной политики в отдельных странах [12].

В исследовании были использованы структурно-функциональный метод, метод системного анализа, позволяющий рассматривать региональную политику как важную часть сложной системы организации ЕС, политические и социально-экономические процессы в рамках интеграционной группировки.

Нами была предпринята попытка проследить важный отрезок эволюции региональной политики Евросоюза с конца 1980-х годов, когда существенно возросло значение регионов в политической и экономической жизни Европы, по настоящее время. Особый интерес вызывает анализ регионального развития ЕС, что обусловлено неравномерностью процесса социальноэкономического развития некоторых территорий.

Избранная тема обладает достаточной научной новизной. В настоящее время происходит интенсивное обращение к проблемам регионального развития в рамках интеграционных объединений. Однако обобщающей работы по данной проблеме пока еще не создано.

Важным аспектом является процесс европейской интеграции, где сплоченность стран-членов ЕС играет немаловажную роль. На проведение региональной политики ежегодно тратится более 1/3 бюджета Европейского Союза [2, С. 86], выделяются средства на развитие регионов из структурных фондов, Фонда сплочения. Цель, указанная в первом разделе Единого европейского акта, по выравниванию уровней развития регионов, остается приоритетной [4].

Политика сплочения начала осуществляться с конца 1980-х годов [6, С. 116]. Она была призвана объединять регионы в единый интеграционный комплекс. В тоже время возникли препятствия в переходе на новую ступень интеграции из-за расширения организации.

Проведенная в 1988 году реформа ввела ряд инноваций:

• -    во-первых, вводились многолетние финансовые планы, с помощью которых становится возможным более четко формулировать задачи политики. Кроме этого, показатели многолетних финансовых планов стали использоваться, чтобы повысить эффективность, стабильность и преемственность. Можно отметить положительное влияние инвестиционных программ. Так, с 1988 по 2013 год было реализовано четыре плана [14];

• -    во-вторых, происходило распределение средств не между странами, а между их регионами, что позволило концентрировать средства в наименее благополучных районах;

• -    в-третьих, было решено отказаться от системы квот. Вводились четкие задачи и критерии финансирования целей финансирования.

Ранее, в 1986 г., в соответствии с Единым европейским актом, Комиссии Европейских Сообществ было поручено разработать предложения по улучшению деятельности органов ЕС. Эти предложения, содержавшие новые принципы структурных фондов, в частности ЕФРР, ЕСФ и ЕФАОГ, были предоставлены в 1987 году.

Так, в 1988 обозначились пять новых целей структурных фондов. Цель 1 предполагала содействие в развитии отсталых регионов, их экономическая перестройка; цель 2 - поддержка регионов, пострадавших от экономического спада, их трансформация или конверсия, включая части регионов или их пограничные зоны (ЕСФ, ЕФРР); цель 3 заключается в борьбе с долгосрочной безработицей (ЕСФ); по цели 4 предполагалось содействие включению молодежи в профессиональную деятельность; цель 5 предполагала преобразование общей аграрной политики, в том числе: а) совершенствование сельскохозяйственных структур (ЕФАОГ), и б) развитие сельских зон (ЕСФ, ЕФРР, ЕФАОГ) [3, С. 50].

В 1990-х последовал ряд изменений. Помимо формирования самого Евросоюза в 1993 г. появился Фонд сплочения. Важным событием стало создание Комитета регионов в рамках Фонда. После расширения в 1995 г., с присоединением Швеции, Австрии и Финляндии, в этот комитет входило 222 члена представителя местных и региональных органов власти стран-участниц ЕС [9, С. 50].

В результате реформы 1993 г., цели 1994-1999 годов оставались практически неизменными: к пяти предыдущим целям добавилась еще одна. Так, цель 6 предполагала развитие и структурной перестройки регионов с крайне низкой плотностью населения (по состоянию на 1 января 1995 года) [11]. К таким регионам относится, например, север Швеции.

Все эти цели носили ярко выраженный региональный характер. Причем цель 1 являлась наиболее значимой, что объясняется направлением ассигнований через структурные фонды в помощь отстающим регионам. Так, финансирование, предоставленное ЕФРР, ЕСФ и ФЕОГА по цели 1, составило 94 млрд. ЭКЮ и 14,45 млрд. для Фонда сплочения. 41% инвестиций по цели 1 был потрачен на поддержку предприятий, 29.8% на инфраструктуру, из которых около половины было потрачено на транспорт, четверть - на окружающую среду и 24.5% на человеческие ресурсы [11].

ЕФФР является главным инструментов региональной политики ЕС, но и другие фонды играют немало важную роль, так как они направляют часть своих ресурсов на решение региональных проблем. Так, к концу 1998 года, распределение объема ресурсов между структурными фондами, для достижения целей 1-6, выглядело следующим образом: ЕФРР - 51.6%, ЕСФ - 30.3%, ЕФИОГ - 16%, ФИОР - оставшаяся часть финансовой поддержки [9, С. 30].

Однако с каждым новым программным периодом, цели региональной политики менялись и модернизировались. Уже в июле 1997 года Европейская комиссия представила «Повестку дня 2000 года», документ, описывающий общие перспективы развития Европейского союза и его политики, горизонтальные проблемы, связанные с расширением и формой будущей финансовой структуры на 2000 - 2006 год. Итоговый пакет был предложен в марте 1998 года и касался реформы общей сельскохозяйственной политики, реформы политики сплочения и новых финансовых рамок. На своем заседании в Берлине 24 марта 1999 г. Европейский совет достиг согласия по предложениям Комиссии, что позволило осуществить последующие законодательные меры. При слиянии предыдущих задач 2 и 5, а также 3 и 4, реформа 1999 г. сократила число целей структурных фондов с шести до трех.

Итак, основными тремя целями на программный период 2000-2006 были:

• -    цель 1 заключалась в содействии развитию и структурной перестройке регионов, развитие которых отстает. Она не претерпела никаких изменений, за исключением того, что теперь к объектам поддержки относятся регионы NUTS-3;

• -    цель 2 предполагала поддержку экономического и социального преобразования регионов, сталкивающихся со структурными трудностями;

• -    целью 3 является поддержка адаптации и модернизации политики и системы образования, профессиональной подготовки и занятости [8, С. 60].

В период 2000-2006 годов было укреплено сотрудничество между Комиссией и государствами-членами в отношении положений о финансовом контроле. Были разъяснены обязанности национальных управляющих и платежных органов, а управление программами было упрощено и ускорено. Кроме того, более активное участие государств-членов и регионов в мониторинге и оценке программ, было наложено системой оценок: предварительной, среднесрочной и последующей [1, С. 42].

Что касается разработки политики, то второй и третий доклады об экономическом и социальном сплочении отметили оживленный период размышлений и дебатов в период с мая 2001 года по февраль 2004 года о влиянии Политики сплочения и будущем Европы. Это облегчило принятие новых предложений Комиссии по регламентам на 2007-2013 годы.

При слиянии предыдущих Задач 2 и 3 реформа 2006 г. трансформировала инициативу «Интеррег» в рамках третьей цели, в то же время, интегрируя другие инициативы Сообщества в основные программы. Приоритетные задачи определяются следующим образом:

• -    цель 1 преобразовалась в цель «Конвергенция», которая направлена на ускорение сближения наименее развитых государств-членов и регионов [2, С. 87], где ВВП на душу населения составляет менее 75% от среднего показателя по ЕС;

• -    «Региональная конкурентоспособность и занятость»: охватывает регионы, которым не оказывается помощь по цели «Конвергенция»;

• -    Впервые вводилась цель «Европейская территориальная кооперация». На основе инициативы «Интеррег» оказывается поддержка для трансграничного, транснационального и межрегионального сотрудничества, а также для сетей.

Количество финансовых инструментов для сплочения сокращается с шести до трех: два структурных фонда (ЕФРР, ЕСФ) и Фонд сплочения.

В 2013 г., 19 ноября Европейский парламент одобрил Многолетнюю программу финансового развития ЕС на период 2014-2020 годов [7]. Правила, которые определяют суммы, доступные для политики сплочения на 2014-2020 годы, вступили в силу с 21 декабря 2013 г. в рамках семилетнего бюджета ЕС. 351.8 млрд. евро было выделено на меры политики сплочения в 28 странах-членах ЕС на 2014-2020 годы, которая составляет около одной трети бюджета ЕС [15].

На новом этапе политики сплочения Евросоюза и нового финансового плана на 2014-2020 гг. предполагается, что пороговые величины для оказания финансовый помощи регионам, изменились. Так, для регионов менее развитых (ВВП на душу населения менее 75% по ЕС-27) предусматривается специальный переходный режим, который действует в отношении стран, поддерживающихся и получающих средства из Фонда сплочения в 2013

году. Что касается «переходных» регионов, особый режим предусматривается в том случае, если их ВВП на душу населения составляет 75%-90% по ЕС-27. Для более развитых регионов - 90% от среднего по ЕС-27 [5, C. 62]. Таким образом, финансирование получают не только менее развитые страны, но и транзитные. Более половины бюджета –182.2 млрд. евро отведено для менее развитых регионов; 35 млрд. евро было выделено в переходных зонах; и 54 млрд. евро в более развитые регионы.

Несмотря на все усилия, мы и сейчас можем наблюдать, что диспропорции сохраняются. Для «Европы 2020» в систему были внесены пять основных изменений: 1) минимальное распределение средств для достижения конкретных целей; 2) фокусировка на конкретных местных проблемах и четкая формулировка количественной оценки целей бенефициарами; 3) более обязывающий характер отношений между различными уровнями власти, заключающийся в соглашениях о партнерстве; 4) повышение инновационности экономики ЕС; 5) повышение степени конкурентоспособности, ресурсоэффективнисти и экологичности экономики [13, P. 45-46].

Таким образом, финансирование от структурных и инвестиционных фондов могут получить все регионы, не зависимо от того, где они находятся. Отбор проектов осуществляется национальными и региональными органами, ответственными за управление программами по реализации политики сплочения на 2014-2020 годы. На программный период 2014-2020 «Европейская территориальная кооперация» сохраняется. В качестве второй основной цели выступают «Инвестиции в стимулирование экономического роста и создание рабочих мест».

«Политика сплочения» является важной составляющей региональной политики ЕС, которая изменялась на протяжении всей своей истории. Результативность данной политики заключается в создании национальных проектов развития стран-членов, затем в разработке многолетних финансовых панов. Последняя трансформация целей финансирования позволила более эффективно проводить политику сплочения, так как этой политике стало легче подстраиваться под вызовы углубления европейской интеграции, а также выдерживать конкуренцию на глобальном уровне.