К проблеме выбора приоритетов при организации риск-ориентированного надзора за безопасностью потребительской продукции, обращаемой на едином экономическом пространстве России, Республики Беларусь и Республики Казахстан

Свободное движение товаров, как и свободное движение услуг, капитала и рабочей силы, являются условием существования и развития Евразийского экономического союза. Однако обращение на общем рынке большой массы и номенклатуры товаров широкого круга производителей из разных стран требует эффективных мер по обеспечению безопасности населения каждого государства в отдельности и союза в целом.

Защита граждан от некачественной и потенциально опасной для здоровья потребительской продукции на территории единого экономического пространства, в том числе продукции, поступающей из государств-участниц ЕAЭС, рассматривается Федеральной службой в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации как важнейшее направление деятельности. Санитарные службы используют весь набор законодательно закрепленных инструментов контроля и надзора – это и надзор за производством пищевых продуктов (в том числе за применением принципов ХАССП), и лицензирование определенных видов деятельности, в том числе связанных с производством потребительских товаров, и регистрация впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и препаратов, отдельных видов опасной продукции и ряда товаров, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации.

Вместе с тем отдельной задачей остается контроль безопасности продукции, уже выпущенной на рынок и претерпевшей ряд транспортировок, упаковок, перегрузок или иных операций на пути от производителя к потребителю. Государственный санитарный надзор должен ставить и ставит надежный барьер на пути потенциально опасных товаров к потребителю. Так, Управлениями Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации в установленном законом порядке только в 2014 г. было изъято товаров из оборота в натуральном выражении 101 623,2 единицы, что составило 3,0 % от общего количества проверенных товаров. Среди изъятых из оборота товаров – мясо и птица (порядка 72 тонн, или 1,8 % проинспектированной продукции); колбасные изделия (более 19 тонн, или 0,7 % проинспектированной продукции), цельномолочная продукция (более 44 тонн, или 3,4 %), детское молочное сухое питание (77,4 тонны, или 0,8 % проинспектированной продукции) и т.п. [4].

В Республике Беларусь в 2014 г. органами санитарного надзора выявлено, что из 113,45

тысячи проб пищевых продуктов и продовольственного сырья порядка 0,56 % проб не отвечали гигиеническим нормативам содержания химических загрязнителей; порядка 1,7 % плодоовощной продукции не удовлетворяло требованиям по микробиологическим показателям, что создавало угрозу для жизни и здоровья потребителей. Приняты меры по удалению товаров из обращения [6].

Органы надзора в Республике Казахстан, контролируя и демпфируя риски для здоровья населения, в первом полугодии 2013 г. выявили и забраковали порядка 100 тонн недоброкачественных продуктов питания (молочная продукция – 43 тонны, мясная продукция 14 тонн, кондитерские изделия – 10 тонн), которые не соответствовали санитарным нормам по микробиологическим показателям и/или не имели документов, подтверждающих соответствие обязательным санитарно-эпидемиологическим требованиям [2].

Вместе с тем вести тотальный контроль безопасности потребительских товаров в условиях значительного и распределенного рынка крайне сложно. Ситуация усугубляется существенным расширением параметров, которые требуется исследовать, при оценке безопасности товара [1, 9–11]. Адекватные установленным нормам безопасности современные лабораторно-инструментальные исследования, сопровождающие контрольно-надзорные мероприятия, существенно удорожают процедуру контроля и должны использоваться исключительно целенаправленно и результативно. Таким образом, встает проблема обоснованного выбора приоритетов при организации контроля (надзора). Прежде всего это касается четкого выделения товаров, формирующих наибольшие риски для здоровья потребителей. Задача актуальна как для Российской Федерации, так и для других стран-членов Евразийского экономического союза.

Следует отметить, что в Республике Беларусь перечень продукции, представляющей потенциальную опасность для жизни и здоровья населения, законодательно закреплен [8]. Согласно Постановлению Минздрава Республики Беларусь к такой продукции относятся:

• –    минеральная вода (природная столовая, лечебно-столовая, лечебная), бутилированная питьевая вода, расфасованная в емкости (в том числе для использования в детском питании);

• –    тонизирующие напитки;

• – алкогольная продукция, слабоалкогольная продукция, пиво;

  – специализированные пищевые продукты, в том числе продукты: детского питания, предназначенные для беременных и кормящих женщин, а также для диетического и спортивного питания;

  – биологически активные добавки к пище, сырье для производства биологически активных добавок к пище;

  – пищевые продукты, полученные с использованием генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) организмов,

• –    пищевые добавки, ароматизаторы, растительные экстракты и т.п.;

• –    стартовые культуры микроорганизмов и бактериальные закваски, технологические вспомогательные средства, в том числе ферментные препараты;

• –    косметическая продукция; средства и изделия для гигиены полости рта;

• –    средства дезинфекции, дезинсекции и дератизации;

• –    товары бытовой химии;

• –    предметы личной гигиены для детей и взрослых;

• –    предметы детского обихода до трех лет: посуда и изделия, используемые для питания детей, предметы по гигиеническому уходу;

• – одежда для детей (первый слой);

  – изделия, предназначенные для контакта с пищевыми продуктами (кроме столовых принадлежностей, технологического оборудования;

  – ряд других товаров.

Утвержденный документом список товаров довольно обширен. Реализация контроля по всему перечню продукции крайне затруднительна, что требует дополнительных критериев приоритезации объектов надзора.

К потенциально опасным товарам в Российской Федерации ранее были отнесены материалы, оборудование, устройства и другие технические средства водоподготовки, предназначенные для использования в системах хозяйственно-питьевого водоснабжения; дезинфицирующие, дезинсекционные и дератизационные средства для применения в быту, в лечебнопрофилактических учреждениях и на других объектах для обеспечения безопасности и здоровья людей (кроме применяемых в ветеринарии); товары бытовой химии. Однако действовавшее до 2012 г. Постановление № 262 от 04.04.2001 г. [3] ныне отменено.

Список приоритетных товаров, подлежащих первоочередному контролю на стадии обращения товаров на рынке, в ЕАЭС на сегодня отсутствует.

В соответствии с товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности EAЭC (ТН ВЭД), определенной решением совета ЕЭК № 54 от 16.07.2012 г. [5], из 97 групп товаров отдельные товары из 69 групп подлежат санитарно-эпидемиологическому надзору на таможенной границе и территории ЕАЭС. Это – пищевые продукты (ТН ВЭД 02–05, 07 5, 27 9, 32–34, 35), товары для детей (ТН ВЭД 32, 34, 39, 40, 42–44, 46, 48–56, 60–65, 87, 94, 95), парфюмерно-косметические средства, средства гигиены (из группы ТН ВЭД 33) и др.

Переход на организацию контрольно-надзорных мероприятий с учетом потенциального риска причинения вреда здоровью потребителей, т.е. внедрение модели риск-ориентирован-ного надзора, в полной мере соответствует интересам всех сторон: граждан как потребителей, органов власти, бизнеса. Концентрация усилий надзорных органов на объектах, представляющих наибольшую опасность для здоровья потребителей, повышает гарантии потребителей на безопасную продукцию и, одновременно, способствует более рациональному и эффективному использования средств, выделенных на осуществление надзора за исполнением государственной функции. Обеспечение условий адекватности интенсивности контрольно-надзорной деятельности риску причинения вреда, предполагающих сокращение числа проверок на объектах низкого риска для потребителей, способствует снижению общей административной нагрузки на бизнес. Прозрачность и ясность процедур оценки риска в целом повышает доверие общества к надзорным органам.

С целью внедрения модели риск-ориенти-рованного надзора за безопасностью в потребительской продукции были предложены подходы для предварительного рекогносцировочного выбора приоритетов на территории единого экономического пространства ЕАЭС.

В качестве критериев выбора приоритетных видов товаров рассматривались частота вероятных нарушений обязательных требований к безопасности продукции, наличие среди потребителей товаров особо уязвимых групп – детей, беременных, пожилых людей или людей с ограниченными возможностями, а также масштаб вероятных негативных последствий для здоровья населения.

При сборе исходных данных и их анализе руководствовались следующими положениями:

– продукция должна была быть внесена в «Единый перечень товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (кон-

тролю) на таможенной границе и таможенной                    Г otr к территории Таможенного союза» и иметь код               ю i =    —- 100, по ТН ВЭД Таможенного союза;                                 k ^ po tr / – для каждого вида продукции должны быть определены объемы (нормативы) потреб- где и i — долевой вклад продукции в общее по-ления на 1 человека в год;                      требление товаров; – единицы измерения количества продук-       potri – число потребителей данного вида ции и объемов (нормативов) потребления долж- продукции ; ны совпадать; д ;                                             – общее число населения, поль- – система оценок строится на открытой           potri общедоступной информации о товарообороте зующихся товарами. и результатах предыдущей контрольно-надзор-      Число потребителей конкретного вида ной деятельности.                           товаров определяли как отношение общей Для определения приоритетных видов обращаемой массы продукции (объема, штук продукции проводили вычисление долевого и пр.) к средней норме потребления этого вклада каждого вида продукции по формуле     товара. Таблица 1 Суммарный объем взаимных экспортных поставок ряда основных товаров, Российской Федерации, Республики Казахстан и Республики Беларусь (2012 г.)
Код ТН ВЭД ТС	Продукция	Единица измерения	Суммарный объем экспортных поставок	Усредненные годовые нормы потребления на человека
1	2	3	4	5
0401	Молоко и сливки несгущенные	т	296420	0,11
0402	Молоко и сливки сгущенные и сухие	т	197757
0403	Пахта, йогурт, кефир	т	46030
0404	Молочная сыворотка	т	66968
0405	Масло сливочное	т	81996	0,004
0406	Сыры и творог	т	141549	0,024
из 0407	Яйца	тыс. шт.	658950	0,260
0702	Томаты	т	38995	0,12
1512	Масло подсолнечное	т	116971	0,01
1601	Колбасы и аналогичные продукты из мяса	т	103693	0,07
1604	Готовая или консервированная рыба. Икра	т	24506	0,016
1701	Сахар	т	302680	0,024
1806	Шоколад и прочие готовые пищевые продукты, содержащие какао	т	72418	0,0146
1905	Хлеб и мучные кондитерские изделия	т	69881	0,095
2203	Пиво	л	143072753	182,5
6202	Верхняя одежда женская текстильная	шт.	751596	0,4
6203	Одежда мужская текстильная	шт.	1787361	1,9
6204	Одежда женская текстильная	шт.	1714746	2,9
6403	Обувь с верхом из натуральной кожи	пар	9147587	2
8471	Вычислительные машины для автоматической обработки информации	шт.	4784690	1
8517	Аппаратура связи и части к ней	шт.	4356804	1,5
из 2402	Табачные изделия	тыс. шт.	8664920	7,3
из 6115	Чулочно-носочные изделия	шт.	46479998	5
из 6212	Корсетные изделия	шт.	12163206	3,75
из 8413	Насосы жидкостные	шт.	2068341	1
из 8414	Насосы воздушные или вакуумные, компрессоры и вентиляторы	шт.	1202673	1
из 8418	Холодильники, морозильники и холодильное оборудование	шт.	1125152	1
из 8433	Машины и механизмы для уборки и обмолота сельскохозяйственных культур	шт.	189197	1
из 8516	Бытовые и прочие электронагревательные приборы, электроплиты	шт.	1428210	1
из 9013	Устройства на жидких кристаллах, лазеры	шт.	28	1

Подходы апробировали, используя в качестве исходных данных: статистическую информацию об объемах экспортных поставок основных товаров Российской Федерации, Республики Казахстан и Республики Беларусь в государства – члены Единого экономического пространства за 2012 г. и статистическую информацию о производстве продукции в натуральном выражении в 2012 г. Российской Федерацией, Республикой Казахстан и Республикой Беларусь (табл. 2). Пример исходных данных – в табл. 1.

Частоту нарушений санитарно-эпидемиологических требований, регистрируемых в отношении того или иного вида товара, принимали в соответствии с данными уполномоченных органов, отражающими результаты контрольно-надзорной деятельности (пример данных по Российской Федерации приведен в табл. 2).

Определено, что из товаров, экспортируемых Россией, Казахстаном и Белоруссией на общий рынок, наибольшее число жителей государств-стран ЕАЭС подвержено потенциаль- ному негативному влиянию в отношении пищевой продукции – товарам из группы «Молочная продукция» (группа ТН ВЭД 04) из группы «Жиры и масла животного или растительного происхождения и продукты их расщепления…» (группа ТН ВЭД 15) и из группы «Готовые продукты из мяса, рыбы или ракообразных, моллюсков или прочих водных беспозвоночных» (группа ТН ВЭД 16) – более 5 млн человек (табл. 3).

К приоритетной относили продукцию, доля потенциальных потребителей которой превышала 5 % об общего числа населения, в отношении которой регистрировались случаи нарушения санитарно-гигиенических требований, и в число потребителей продукции входили уязвимые группы населения.

В целом с учетом масштабов распространения продукции, специфики контингентов потребителей, известных видов опасностей, результатов контрольно-надзорной деятельности последних лет к приоритетным видам продукции, экспортируемой странами-членами ЕАСЭ на общий рынок и формирующей потенциально

Таблица 2

Сведения о результатах проверок территориальных органов Роспотребнадзора в отношении отдельных видов товаров (продукции) (2012–2014 гг.)1

Наименование товара (товарной группы)	Доля продукции, не соответствующей санитарноэпидемиологическим требованиям и нормативам, %
	2012	2013	2014
Мясо и птица	5,0	11,0	1,8
в том числе мясо птицы	5,0	4,0	2,4
Изделия колбасные	3,0	0,9	0,7
Консервы мясные и мясорастительные	2,0	0,3	0,3
Консервы мясорастительные детские	0,2	0,0	0,1
Продукция рыбная пищевая (без рыбных консервов)	4,0	4,2	4,8
Консервы и пресервы из морепродуктов	1,0	1,1	–
Масло животное	2,0	1,3	1,8
Продукция майонезная и маргариновая	1,0	0,7	2,0
Сыры	1,0	1,6	1,8
Цельномолочная продукция	4,0	0,6	3,4
Детское молочное сухое питание	1,0	0,5	0,9
Яйцо птицы	4,0	0,1	0,7
Изделия макаронные	1,0	0,4	0,2
Сахар	1,0	0,2	0,7
Кондитерские изделия	6,0	4,3	3,5
Пряности пищевкусовые, приправы, добавки	7,0	5,7	7,0
Безалкогольные напитки и минеральные воды	2,0	2,5	0,3
Консервы плодоовощные и ягодные	2	0,4	0,6
Консервы для детского, диетического и диабетического питания	1,0	0,0	0,6
Средства моющие синтетические	1,0	23,8	0,5
Изделия парфюмерно-косметические	9,0	1,6	3,9

¹ Форма федерального статистического наблюдения № 1-КЧ «Сведения о качестве проинспектированных потребительских товаров и нарушениях норм и правил торговли» / утв. Приказом Росстата № 38 от 4 июля 2005 г.

Таблица 3

Число потребителей ряда товаров из объема экспортных поставок Российской Федерации, Республики Казахстан и Республики Беларусь в государства – члены ЕАЭС и Единого экономического пространства (2012 г.)

Код ТН ВЭД ТС Продукция Число потенциальных потребителей продукции, чел. Доля, % 1 2 3 4 Группа 04. Молочная продукция; яйца птиц; мед натуральный; пищевые продукты животного происхождения, в другом месте не поименованные или не включенные, в том числе: 39 425 750 22,75 0406 Сыры и творог 5 897 875 0401 Молоко и сливки несгущенные 5 519 772 0402 Молоко и сливки сгущенные и сухие 0403 Пахта, йогурт, кефир 0404 Молочная сыворотка 0405 Масло сливочное 20 499 000 из 0407 Яйца 2 534 Группа 07. Овощи и некоторые съедобные корнеплоды и клубнеплоды 324 958 0,23 Группа 15. Жиры и масла животного или растительного происхождения и продукты их расщепления; готовые пищевые жиры; воски животного или растительного происхождения 14 453 220 8,34 Группа 16. Готовые продукты из мяса, рыбы или ракообразных, моллюсков или прочих водных беспозвоночных, в том числе: 4 263 180 2,46 1601 Колбасы и аналогичные продукты из мяса 1 915 214 1602 Готовые или консервированные продукты из мяса 1604 Готовая или консервированная рыба, икра 1 531 625 Группа 17. Сахар и кондитерские изделия из сахара 15 579 675 8,99 Группа 18. Какао и продукты из него 4 960 136 3,54 Группа 19. Готовые продукты из зерна злаков, муки, крахмала или молока; мучные кондитерские изделия 735 589 0,52 Группа 22. Алкогольные и безалкогольные напитки и уксус 783 960 0,56 Группа 24. Табак и промышленные заменители табака 23 739 0,02 Группа 61. Предметы одежды и принадлежности к одежде, трикотажные машинного или ручного вязания 11 489 790 6,63 Группа 62. Предметы одежды и принадлежности к одежде, кроме трикотажных машинного или ручного вязания 8 491 170 4,96 Группа 64. Обувь, гетры и аналогичные изделия; их детали 5 649 580 3,26 Группа 85. Электрические машины и оборудование, их части; звукозаписывающая и звуковоспроизводящая аппаратура, аппаратура для записи и воспроизведения телевизионного изображения и звука, их части и принадлежности 8 006 760 4,62 Группа 94. Мебель; постельные принадлежности, матрацы, основы матрацные, диванные подушки и аналогичные набивные принадлежности мебели; лампы и осветительное оборудование, в другом месте не поименованные или не включенные; световые вывески, световые, в том числе: 4 713 760 2,72 из 9403 Мебель прочая и ее части 2 832 262 из 9401 Мебель для сидения и ее части 983 245 Группа 95. Игрушки, игры и спортивный инвентарь; их части и принадлежности 41 037 440 23,68 наибольшую опасность для здоровья потребителей, могут быть отнесены:

– молочная продукция; яйца птиц (группа ТН ВЭД 04);

– жиры и масла животного или растительного происхождения и продукты их расщепления; готовые пищевые жиры; воски животного или растительного происхождения (группа ТН ВЭД 15);

– сахар и кондитерские изделия из сахара (группа ТН ВЭД 17);

– готовые продукты из мяса, рыбы или ракообразных, моллюсков или прочих водных беспозвоночных (группа ТН ВЭД 16);

– алкогольные и безалкогольные напитки и пр. (группа ТН ВЭД 22);

– овощи и некоторые съедобные корнеплоды и клубнеплоды (группа ТН ВЭД 07);

– игрушки, игры и спортивный инвентарь, их части и принадлежности (группа ТН ВЭД 95).

Перечень приоритетных видов товаров не является исчерпывающим и статичным. Сокращение или увеличение частоты нарушений санитарного законодательства и законодательства в сфере технического регулирования по той или иной продукции, изменение номенклатуры или объема товаров, поставляемых на общий рынок единого экономического пространства – все это может изменить структуру приоритетов. Однако на текущий момент именно в отношении выделенных групп товаров необходимым является первоочередное обоснование профилей риска, внедрение модели риск-ориентированного надзора, разработка алгоритмов и регламентов проведения контрольно-надзорных мероприятий с учетом потенциального риска причинения вреда здоровью потребителей, а также совершенствование методов их лабораторного сопровождения.