К вопросу о цели, содержании и критериях административной деликтизации

Административно-деликтные запреты являются наиболее распространенными в российской правовой системе. При этом современные процессы административно-деликтного регулирования общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности характеризуются особой интенсивностью, динамизмом и широтой охвата. За последние годы в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) внесено с трудом поддающееся подсчету количество изменений и дополнений. Большинство этих изменений все сильнее нарушают внутреннюю системность и первоначальную редакцию административноделиктного закона, в которой было гораздо меньше противоречий. Количество в данном случае негативно влияет на качество.

Отмеченные обстоятельства вынуждают специалистов критически осмысливать перманентные изменения, искать причины, логические предпосылки этих изменений, осуществлять анализ их социальной обусловленности. Видимо, сложившееся положение дел в сфере административно-деликтного законодательства уже не устраивает как самого законодателя1, так и правоприменителей в лице многочисленных органов и их должностных лиц, деятельность которых в условиях нестабильного законодательства и его непрерывного изменения и реформирования существенно затрудняется.

Вопрос о причинах, основаниях и критериях нормативного признания деяния в качестве административного правонарушения, необходимости и обязательности деликтизации деяния, ее социально-правовой обусловленности в первую очередь должен интересовать инициатора разработки соответствующего законопроекта. Знаниями о последствиях его принятия, содержании и методологии деликтизации должны владеть обязательно все субъекты, причастные к процессу законодательной деятельности.

Следует отметить, что таким основополагающим в теоретическом и прикладном плане социально-правовым категориям, как преступность, криминология (учение о преступности), криминализация (нормативное признание деяния преступным и уголовно наказуемым), постоянно уделялось и уделяется пристальное внимание.

Вместе с тем сходным категориям - административной деликтности, деликтологии, деликтиза-ции – посвящено, на наш взгляд, незначительное количество работ в сравнении с соответствующими исследованиями уголовно-правовой и криминологической направленности. Указанный терминологический аппарат применительно к административно-деликтологической проблематике возник и введен в научный оборот фактически в современный период. Основные исследования, посвященные рассматриваемым проблемам стали проводиться в основном в конце прошлого века [1–3, 13].

Научные работы административно-деликтной направленности посвящены преимущественно проблемам правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции. Результативность и эффективность правоприменения обусловлены множеством факторов, среди которых не последнее место занимает качество правового материала, подлежащего применению.

Оценка видов социальных поступков на предмет полезности либо опасности для общества, изучение взаимосвязи между поведением людей, деликтностью и законом позволит вырабатывать научно-обоснованные, оптимальные предложения по совершенствованию административноделиктного законодательства как средства реализации административно-деликтной политики.

Все выше перечисленное можно обобщенно представить как предмет исследования деликти-зации - нового направления в рамках науки административной деликтологии, рассматриваемого с позиции теории юридизации деяния как процесс разработки административно-деликтных норм, определяющих деяние (действие, бездействие) в качестве правонарушения и устанавливающих соответствующие наказания в случае его совершения. Таким образом, административную деликтизацию можно отнести к одному из результативных методов реализации административно-деликтной политики.

Следует подчеркнуть, что феномен административной деликтизации (деликтолизации), введенный в научный оборот сравнительно недавно [14, 15], не получил обстоятельного научного анализа, несмотря на то что вопрос об основаниях признания деяния административно запрещенным и административно наказуемым имеет не только теоретическое значение, но и большой практический, прикладной смысл.

В. В. Игнатенко, характеризуя функции административно-деликтного законотворчества, выделяет такую функцию, как «функция административной деликтации». При этом под административной деликтацией им понимается «деятельность законодателя по установлению в законе общих оснований и условий административной ответственности, а также определение в законе конкретных деяний в качестве административных правонарушений» [5, c. 202– 204]. Рассматривая термины «деликтолизация», «деликтация» и «деликтизация» как синонимы, мы считаем, что предпочтительнее все же последний термин, по аналогии с термином «криминализация».

Сущность административной деликтиза-ции состоит в определении деяния деликтным, т. е. административно-запрещенным и административно-наказуемым. В государственно-нормотворческом понимании деликтизация – это метод реализации деликтной политики государства, заключающийся в нормативно-правовом определении (закреплении) деяния (действия, бездействия) в качестве правонарушения и установлении наказания под угрозой его совершения. С содержательной стороны административная деликтизация представляет собой последовательный процесс определения наличия для юридизации деяния в качестве административного правонарушения системообразующих объективных критериев, завершающийся при фактическом их установлении принятием законодательным органом обоснованного решения о соответствующем административноделиктном запрете.

Цель исследования проблем административной деликтизации заключается в комплексном анализе оснований, объективной обусловленности, принципов, критериев и последствий признания деяния административно-запрещенным и административно-наказуемым и выработке на основе прогноза введения новых административно-правовых запретов и последствий их несоблюдения, а также с учетом мониторинга административно-деликтной правоприменительной практики предложений по корректировке административно-деликтного законодательства и минимизации его несовершенства.

Поскольку административно-деликтные нормы являются разновидностью правовых норм, им присущи все основные признаки последних: нормативность (общий характер), общеобязательность, формальная определенность, государственная властность и гарантированность государством. Вместе с тем существенной отличительной чертой данных норм выступает запретительный характер направленности. Они предусматривают запрет антисоциальных деяний, влекущий определенные правоограничения для субъектов, нарушающих (не соблюдающих) этот запрет. Само решение об установлении административно-деликтного запрета должно быть детерминировано рядом объективных факторов, поскольку это не простой (надуманный, произвольный) субъективный акт компетентного органа.

Деликтизация предопределяется объективными обстоятельствами (предпосылками) и должна основываться (опираться) на объективных критериях, являющихся по своей сущности основополагающими положениями (основаниями, принципами) при принятии решения о юриди-зации конкретного антисоциального деяния. Их назначение заключается в том, что они должны обязательно исследоваться и учитываться во взаимосвязи и в совокупности субъектами, причастными к законотворческой деятельности. Что же должно ставиться «во главу угла» деликтизации как правового феномена, каковы основные обстоятельства, причины и критерии, ее обусловливающие?

Обобщение научных источников [7, 14, 15] позволяет выделить следующие побудительные обстоятельства (предпосылки), причины (поводы) для административной деликтизации, а также сгруппировать основные критерии делик-тизации, при подтверждении наличия которых возможно принятие решения об установлении административно-деликтного запрета.

Во-первых, необходимость и социальная обусловленность установления нового правового запрета. Государством, общественностью, гражданами инициируется первоначальная, вновь осуществляемая юридизация конкретного асоциального деяния в связи с его нетерпимостью, что и требует введения запретительного порядка правового регулирования.

Во-вторых, формирование административноделиктных запретов в результате декриминализации, когда деяние не полностью утрачивает опасность для охраняемых отношений и изменяется отраслевая «окраска» его юридизации: уголовно-правовая форма заменяется административно-деликтной.

В-третьих, на основе мониторинга применения административно-деликтного законодательства осуществляется его ревизия, «инвентаризация», способствующая выявлению дефектов в виде соответствующих пробелов, коллизий и т. д. Появляется повод для внесения изменений и дополнений в указанное законодательство.

После возникновения одного из указанных побудительных обстоятельств должны быть исследованы и учтены все возможные критерии деликтизации, которые могут быть сведены в три основные группы: социального, нормативно-правового и обеспечительного (ресурсного) характера.

Критерий деликтизации социального характера означает, что конкретное антисоциальное деяние должно причинять вред общественным отношениям, быть социально опасным, иметь достаточно широкую распространенность, массовость (не единичность в плане фактических проявлений). При этом подчеркнем ряд положений.

Одной из причин сформировавшегося произвольного, часто поверхностного подхода к вопросам административной деликтизации на всех уровнях законопроектной деятельности, отсутствия до настоящего времени разработанных и утвержденных в форме нормативного правового акта ее критериев следует считать следующее обстоятельство. Несмотря на очевидность фактического материального признака общественной опасности административных правонарушений, большинство из которых по своим последствиям причиняют достаточно серьезный ущерб общественным отношениям во многих сферах жизнедеятельности, в том числе и с учетом их массового характера, следует отметить сохраняющуюся (присутствующую, зафиксированную в сознании) у ряда специалистов, включая и представителей законодательной власти, и подкрепляемую формальным отсутствием материального признака в легальном, законодательном определении административного правонарушения, точку зрения о возможном отсутствии у большинства административных правонарушений признака общественной опасности (а не меньшей ее степени). Это, безусловно, отрицательно сказывается на соответствующих этапах и дезавуирует необходимость основательной организации нормотворческой работы по осуществлению юри-дизации деяний в качестве административных правонарушений, обусловливая в определенной степени поверхностность подхода к оценке и слабую проработку, без подключения, как правило, квалифицированных специалистов, готовящихся и поставленных на поток соответствующих законопроектов.

В связи с этим повышается значимость легального, законодательного определения понятия административного правонарушения, поскольку оно служит ключевым ориентиром в принятии законодателем решений о введении административно-деликтного запрета. Любопытно, что прежний КоАП РСФСР содержал определенный намек на материальный признак административного правонарушения, поскольку формулировал его в виде посягающего на выделенные объекты2 действия либо бездействия. В КоАП РФ такое упоминание отсутствует вовсе. При этом следует полностью поддержать Ю. П. Соловья, который подчеркнул, что федеральный законодатель закрепляет за собой и предоставляет другим субъектам административно-деликтного правотворчества совершенно излишнюю, практически неограниченную свободу в объявлении административно-наказуемыми любых нежелательных (или только кажущихся нежелательными) для них деяний физических и юридических лиц [11, c. 31–32].

В свете сказанного следует отметить, что проект новой редакции КоАП РФ (№ 957581-6, внесенный на рассмотрение в ГД ФС РФ в 2015 г. и приостановленный к рассмотрению) закрепляет ряд законодательных новелл, имеющих важное значение для исследуемого аспекта законотворчества и правоприменительной деятельности. Так, заслуживающая внимания и одобрения формулировка понятия административного правонарушения в ст. 3.1 проекта КоАП РФ определяет его как виновно совершенное противоправное, причиняющее вред охраняемым законом общественным отношениям деяние, за которое установлена административная ответственность. В сравнении с действующей редакцией КоАП РФ, указывающей только на формальные признаки правонарушения (виновность, противоправность, наказуемость), предлагаемая дефиниция предусматривает важный материальный признак в виде вреда охраняемым законом общественным отношениям. Безусловно, этот признак не в полной мере характеризует материальную природу (социальную сущность, содержание) административного правонарушения, являющего по своей социальной, юридической и фактической природе общественно опасным деянием (отличающимся от преступления характером и степенью общественной опасности). Вместе с тем особая ценность законодательного закрепления указанного материального признака заключается именно в том, что возникает формальное основание для ограничения имеющейся в настоящее время возможности законодательного признания административным правонарушением любого волевого деяния путем установления запрета на его совершение под угрозой административного наказания. Таким образом, в случае принятия проекта будет создан своеобразный барьер для необоснованной юридизации деяния, не имеющего объективных, содержательных предпосылок и признаков для деликтизации и не подпадающего под соответствующие ее критерии. При этом потребуется более глубокая оценка необходимости деликти-зации тех или иных деяний и установления за их совершение наказаний, соразмерных характеру причиняемого ими вреда. К сожалению, в настоящее время нормативно закрепленное понятие административного правонарушения позволяет фактически произвольно деликтизировать любое деяние, которое будет полностью соответствовать изложенным в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ формальным признакам административного правонарушения3.

Представляется, что нашедшая отражение в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, общей теории права и признаваемая многими учеными-юристами [11, с. 31–32; 12, с. 73] концепция общественной опасности административного правонарушения имеет полное основание для законодательного закрепления в новой редакции КоАП РФ. Общественная опасность как ключевое понятие адекватно соотносится с термином «асоциальность» и наиболее полно выражает материальную природу (социальную сущность) правонарушений [6, 9]. Не вызывает сомнения, что воплощение такой новеллы, помимо решения проблемы урегулирования фактически складывающихся общественных отношений, позитивно скажется и на процессах формирования административноделиктных норм4.

Таким образом, среди признаков общественной опасности деяния следует выделить характер, потенциальную ценность, социальную уязвимость охраняемого блага, социальную непереносимость деяния, которые в своей совокупности как явления объективной действительности выступают правообразующими факторами в рамках социального основания введения конкретного административноделиктного запрета.

К системным признакам общественной опасности деяния как основания административноделиктного запрета следует отнести инородную регулятивным общественным отношениям социальную природу поведенческого акта как нежелательного, девиантного (отклоняющегося) с точки зрения принятой в обществе системы оценок. Исследование такого асоциального поведения представляет определенную сложность и предполагает использование междисциплинарного подхода – правовых знаний во взаимосвязи с достижениями (наработками) криминологии, административной деликтологии и ряда других наук гуманитарного профиля, особенно, социологии, конфликтологии, психологии. В связи с этим для юристов, разрабатывающих проблемы публичного деликтного права, смежные проблемы криминологии и деликтологии, особый интерес представляют дальнейшие исследования теоретических вопросов конфликтности в соотношении с теорией правоотношения [8].

Другие явления социальной действительности как правообразующие факторы, связанные с объективными и субъективными свойствами деяния, - массовость, интенсивность посягательства и ряд других – подлежат учету на этапе формирования административно-деликтных запретов и конструирования конкретных административно-деликтных норм.

Нормативно-правовой критерий деликтиза-ции основывается на юридической обоснованности административной деликтизации. Всеобщая декларация прав человека подчеркивает, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только тем ограничениям, которые установлены законом исключительно в целях обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе5.

В соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. При этом признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Важно отметить, что ст. 55 Конституции Российской Федерации допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что меры принудительного характера должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым интересам, а также характеру совершенного деяния; такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными. В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он, имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом, должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями меры6.

Таким образом, конституционно-правовой критерий деликтизации как разновидность ее нормативно-правового критерия ориентирует на минимизацию запретительного деликтного регулирования общественных отношений. При этом среди различных средств разрешения конфликтных ситуаций в обществе административно-деликтному запрету отводится далеко не первостепенная роль. Вместе с тем в последние годы увеличивается число предложений, особенно со стороны органов исполнительной власти (как федерального уровня, так и в рамках субъектов Федерации), именно запретительного деликтного регулирования общественных отношений в тех или иных сферах жизнедеятельности [10, с. 29]. Можно вести речь о «деликтизационной демонии» исполнительной власти, стремящейся разрешить возникающие проблемы только с помощью введения новых административно-деликтных запретов (в ущерб иным средствам воздействия – организационного, финансово-экономического и иного характера).

Критерий обеспечительного (ресурсного) характера предусматривает возможную осуществимость деликтизации и ее реализацию в плане наличия соответствующих ресурсов, кадрового потенциала и его подготовленности, финансово-экономического обоснования, технического и информационно-технологического обеспечения и т. п. В ином случае реализация принятых законодательных решений либо будет затруднена, либо может привести к нежелательным издержкам, включая нарушения законности, прав и законных интересов граждан. В этом плане особенно важна проработка всех аспектов, связанных с введением административноделиктных запретов и соответствующими его последствиями, с потенциальными правоприменителями - судьями, административно-юрисдикционными органами.

В рамках мониторинга применения административно-деликтного законодательства специалистами выявляется его несовершенство, дефекты, что служит поводом для соответствующего его изменения, дополнения. Следует отметить, что в рамках такого мониторинга возможны предложения и об обратном процессе - деделиктизации, т. е. необходимости отмены и упразднения устаревших, не соответствующих, не отражающих современные реалии административно-деликтных норм.

Во всех случаях при принятии решения о де-ликтизации необходим деликтизационный прогноз о возможных последствиях такого решения. При этом позитивные последствия деликтиза-ции должны превалировать над возможными негативными ее издержками. Если имеются обоснованные опасения и присутствует вероятность того, что ожидаемый позитивный эффект может быть перечеркнут нанесением большего ущерба охраняемым и иным общественным отношениям, то от решения о введении административноделиктного запрета, безусловно, целесообразно отказаться. При этом следует использовать и прорабатывать иные способы воздействия, как правового, так и иного характера.

В свете изложенного представляет интерес зарубежный опыт нормотворческого подхода к регулированию общественных отношений. Например, в соответствии с Директивой канадского кабинета министров о законотворческой деятельности окончательное решение о необходимости разработки регулирующего акта принимается на основе представленной профильным министерством информации, которая должна включать: анализ проблемной ситуации, альтернативных вариантов ее решения и возможных последствий принятия того или иного решения; итоги консультаций с заинтересованными лицами об оценке влияния предлагаемого варианта решения; оценку ресурсов, необходимых для эффективной реализации предлагаемого варианта решения, с учетом его введения и исполнения [4, c. 10].

Таким образом, регламентированная законотворческая процедура предусматривает обязательное наличие доказательств необходимости принятия нормативного правового акта, оценку всех аспектов и издержек достижения поставленных целей. Представляется, что отмеченный подход к законотворчеству особенно важен при конструировании деликтного законодательства.