К вопросу о формировании новой базовой модели российского федерализма

Концептуальные основы регионального развития прошли длительную эволюцию. Разработанная еще в 20-е годы XX века концепция районирования являлась, по существу, выражением региональной парадигмы, свойственной индустриальному обществу.

В методологии, используемой бывшим Госпланом, положенной в основу «районной школы», производственно-экономические связи, организуемые по принципу комплек-сирования, являлись главным и единственным критерием районирования и устанавливались исходя не столько из хозяйственной и социальной однородности территорий, сколько из вдохновленных динамизмом индустриализации проективных возможностей и, по существу, принудительной практики формирования на основе определенных ресурсных сочетаний территориально-производственных комплексов ’.

Активно реализуемый «комбинатный» принцип формирования регионов на основе естественных сгущений межрайонных связей вокруг отдельных баз местных производственно-энергетических ресурсов был сориентирован на создание «крупноблочной» региональной структуры, обеспечивающей высокую степень соответствия между относительно самодостаточными хозяйственными региональными комплексами и укрупненными административными регионами2. В этой региональной стратегии отчетливо проявлялось как стремление фронтально расширить масштабы индустриализации за счет резко возросшего числа новых центров индустриальной активности, так и стратегическая цель создания на их основе относительно автономных военно-индустриальных баз парамилитарного значения3.

Модель региона как производственноэкономического комбината была достаточно противоречивой, что считалось вполне разрешимым в рамках плановой хозяйственной системы. В частности, речь идет о таких аспектах советской концепции районирования, которые призваны были обеспечивать увязку формирования региональных хозяйственных комплексов с приоритетами географи- ческого разделения труда на основе общесоюзной специализации экономических районов. Географическое разделение труда было встроено в систему регионообразующих принципов в качестве доминанты, в связи с чем сами экономические районы должны были формироваться как специализированные части единого народно-хозяйственного целого. В этот период приоритеты формирования интегрированной региональной структуры национальной экономики превалировали над собственными интересами и потребностями развития областей и краев — образований, достаточно мощных, для того чтобы «оформлять и реконструировать свое хозяйство, опираясь на местные производственно-энергетические ресурсы»4.

Иллюзия относительно того, что можно непротиворечиво совместить сбалансированное развитие регионального хозяйственного комплекса — как основы преимущественного удовлетворения внутрирегионального социально ориентированного спроса — и имеющие стратегический характер общенациональные экономические цели, во многом являлась следствием концептуальных упрощений, характерных для индустриалистс-кой концепции регионализации. Аналогом данного подхода к региональному развитию в зарубежной экономической науке являлась так называемая «фордистская парадигма», также сориентированная в основном на «локационный и организационно-технологический схематизм, допускающий произвольное структурирование сложной социально-культурной и институциональной ткани региона»⁵.

Поэтому вполне понятно, почему данное противоречие, сегодня ретроспективно осмысливаемое как дилемма «регион для себя» versus «регион для страны», улавливалось не столько экономически, сколько на уровне более сложных (сигнальных) систем управления, проявив себя прежде всего в пространстве социально-экономических отношений центра и регионов. В контексте этого противоречия можно выделить, по крайней мере, два крупных политических разлома, в результате которых происходила трансформация общей региональной экономической структуры.

Первый состоялся в начале 30-х годов, когда в результате административно-территориальной реформы большие края и области СССР были разукрупнены, что имело своим прямым следствием политическое уничтожение институциональных структур экономического регионализма и принципов комплексной организации хозяйственной жизнедеятельности экономических районов. В итоге в региональной политике доминантной стала интегративная модель «регион для страны», реализация которой повлекла за собой долговременный феномен узкой территориально-отраслевой специализации вновь созданных областей и краев. Отличительной чертой технологии регионального управления, сформировавшейся в этот период, явилось отделение структуры политического господства (административно-территориальное управление) от структуры экономической силы, воплощенной в потенциальной хозяйственной мощи и комплексной самодостаточности (или законченности) крупных регионов⁶.

В результате на долгое время был обеспечен стратегический перевес отраслевого управления экономикой над региональным, а вертикальных, иерархически организованных властных отношений — над горизонтальными, социально-территориальными. Сами же регионы в силу разделения структур экономического и политического руководства оказались лишены минимальной политико-экономической субъективности, смыслового единства в основах своего существования, способности влиять на принятие социально-экономических решений и планировать свое развитие.

Вторая крупная трансформация, оказавшая сильнейшее воздействие на региональный уровень экономической деятельности, связана с переходом в начале 90-х годов к рыночной либерализации. Эффект распада системы жесткого централизованного контроля за экономикой и отмирания отраслевых управленческих вертикалей проявился в том, что в рамках пространственной структуры страны, заданной сеткой административно-территориального деления, пришлось решать множество внепространственных задач, которые ранее последовательно изымались из системы территориальных (горизонтальных) отношений.

Одновременно в условиях открытого рынка и спонтанно происходившей перегруппировки или разрыва хозяйственных связей в системе ранее единого народно-хозяйственного комплекса страны отчетливо обнаружилась скрытая ранее и компенсировавшаяся мерами директивного регулирования трехуровневая секторальная структура, с характерными, специфичными для каждого уровня спросовыми ограничениями и пространственными зависимостями, включавшая: крупноинтегрированный высокотехнологичный сектор ВПК; сектор обрабатывающей промышленности; ТЭК с группой сопоставимых с ним по положительным конъюнктурным показателям сырьевых отраслей.

Подобное расслоение экономической структуры (на общенациональном фоне) негативно повлияло на формирование в административных регионах подсистемы межотраслевых комплексов, что повлекло за собой усиление, во-первых, фрагментарности региональной экономической системы, во-вторых, уровня энтропии слагающих ее элементов, чем во многом объясняется сегодня кризис регионального управления7.

В эволюции взаимоотношений центра и регионов в течение 10 лет рыночных реформ можно условно выделить три этапа.

Первый этап (с начала рыночных реформ до середины 90-х годов) характеризовался регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственными территориями, в результате баланс сил в отношениях «федеральный центр — регионы» постепенно сдвигался в пользу регионов. Большинство регионов закрепило взаимоотношения с центром двусторонними договорами, стремясь зафиксировать передачу как можно большего объема полномочий; в результате разноуровневость РФ возросла, позиции центра ослабли, отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции в правовом, экономическом, информационном и гуманитарном пространствах страны.

Второй этап (1995—1999) характеризовался дальнейшим укреплением политической и экономической власти региональных элит, усилением сепаратизма и позиций межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В системе межбюджетных отношений прослеживались тенденции к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ наряду с сокращением их доли в распределении налогового потенциала страны. Так, с федерального уровня на региональный были переданы социальные расходы, не обеспеченные соответствующим финансированием, которые бюджеты регионов объективно обеспечить не могли. В результате региональные органы власти сосредоточились на неофициальной деятельности, перераспределении доходов в различные внебюджетные фонды, стали активно участвовать в капитале предприятий и банков на своей территории; при этом региональная финансовая система работала в основном с денежными суррогатами.

Таким образом, к началу 1999 г. в России сложились условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие и неравенство регионов в отношениях с федеральным центром, несовершенство политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов.

Третий этап (с середины 1999 г. и по настоящее время) характеризуется усилением позиций центра, укреплением федеральных ведомств в субъектах РФ, выведением федеральных служащих из-под контроля региональных властей, ужесточением контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ.

С целью административного обеспечения приоритетности федеральных законов было создано 7 федеральных округов, а на полномочных представителей президента были возложены функции контроля за их исполнением, координации деятельности федеральных органов, а также ряд других8.

Думается, что назрела необходимость разработки и реализации новой базовой модели российского федерализма. В институциональной модернизации РФ сценарно просматриваются четыре направления: унитарное государство, конфедерация, демократический федерализм или конституционный асимметричный федерализм.

Унитарное государство хзозктеризуст^ ся укреплением вертикали исполнительной власти, уменьшением финансовой базы регионов в пользу федерального бюджета, регламентацией взаимоотношений трех уровней власти: местного самоуправления, субъектов РФ и федерального центра, что предполагает полное административное и экономическое подчинение нижестоящих уровней власти вышестоящим, централиза- цию управления по типу, существовавшему в бывшем СССР.

Слабость федерального центра может привести к возникновению конфедеративного государства, для которого характерно сохранение субъектами полного суверенитета и независимости, законодательная фиксация права и порядка выхода из состава субъектов государства; прогнозируемые результаты такого сценария: дезинтеграция и быстрое разрушение структур государственного контроля и вертикали управления, что может привести к распаду государства, анархии в разных сферах жизнедеятельности.

Демократический федерализм базируется на отказе от национального принципа федеративного устройства, административнотерриториальной реформе, экономическом либерализме, достаточно развитом гражданском обществе и строится на основе изменения сложившего административно-территориального деления страны в направлении укрупнения субъектов РФ, так как многие регионы по своему потенциалу далеки от экономической самодостаточности и не могут функционировать как субъекты РФ.

Демократический федерализм требует: дальнейшей децентрализации бюджетной системы; разделения налогов на федеральные, региональные и местные; четкого разграничения доходно-расходных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации; внедрения ясных и понятных методов бухгалтерского учета, позволяющих отразить внебюджетные фонды; введения института несостоятельности должностных лиц, ответственных за эффективное управление региональным бюджетом; законодательного закрепления государственных минимальных стандартов как основы нормативной базы потребностей в бюджетных расходах. Понятно, что ряд руководителей субъектов РФ не согласятся с таким вариантом и будут возражать против укрупнения регионов страны.

Наконец, конституционный асимметричный федерализм, во многом повторяя принципы демократического Федерализма, подразумевает, что число и границы существующих в настоящее время регионов не изменяются, либо укрупнение субъектов РФ касается только областей и краев, а национальные республики сохраняют свой привилегированный статус. Таким образом, если при федеративном устройстве основным является национально-территориальный принцип, то, будучи конституционной, феде- рация характеризуется асимметричностью и неравноправием типов ее субъектов. Представляется, что данный вариант федеративного устройства страны может реализоваться как промежуточный при переходе к демократическому федерализму, при этом принципиальное значение имеют сохранение института выборности губернаторов и глав местного самоуправления, а также достаточная экономическая самостоятельность регионов.

Наиболее важными принципами реального федерализма являются следующие:

• 1)    в механизме функционирования федеративных отношений приоритет должен быть отдан конституционно-правовым, а не договорным началам;

• 2)    особо важное значение имеет вопрос о равенстве (или неравенстве) статуса субъекта Федерации, поэтому необходимо выравнивание реальных прав и компетенций субъектов РФ;

• 3)    в результате насаждения рыночных принципов на почву прежнего планового хозяйства и самоустранения федерального правительства от элементарной координации развития отраслей и регионов под угрозой оказалось не только существование единого рыночного федерального пространства, но и сама целостность российского государства, поэтому особенно актуально сохранение единства и территориальной целостности государства;

• 4)    необходима децентрализация власти путем эффективного распределения полномочий между ее федеральными и региональными органами, которая обеспечит защиту интересов как РФ в целом, так и ее отдельных субъектов.

Условиями же реализации принципов эффективного федерализма в его экономическом аспекте можно считать следующие:

• 1)    свобода перемещения рабочей силы и капитала между регионами, что позволяет проводить согласованную экономическую политику, в противном случае появляется возможность монополии на определение экономической политики и формирование институциональной среды;

• 2)    развитие взаимной свободной торговли, что позволяет производить продукцию в расчете на весь рынок федеративного государства и дает товаропроизводителям более широкий доступ к ресурсам: финансо

вым, трудовым, материальным и к новейшим технологиям;

• 3)    защита от конкуренции со стороны иностранных фирм в рамках федеративного государства, грамотное сочетание элементов политики протекционизма и либерализации;

• 4)    совместное решение острых социальных проблем;

• 5)    установление однозначно определенных отношений между региональной властью и федеральным бюджетом путем введения жестких бюджетных ограничений⁹.

Итак, в свете формирования новой модели российского федерализма регионализация как системный процесс, означает, с одной стороны, рост свободы действий на всех уровнях государственно-управленческой иерархии, проистекающей из альтернативности современной ситуации и расширения поля возможного спектра политического и экономического выбора; с другой — переход к новому типу сложности общественных отношений, обусловленный изменениями правил социальной и политической игры, в которой постепенно рушатся барьеры доступа к управлению.