К вопросу о гражданской правоспособности государства и иных публично-правовых образованиях

Определение гражданской правоспособности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, должно выделяться особенно и не приравниваться ни к гражданской правоспособности граждан, ни к правоспособности юридических лиц.

Некоторые права, которые не могут иметь иные участники гражданского оборота (физические лица и юридические лица), имеют публичноправовые образования. Способность государства иметь эти права устанавливается самим же государством как публичным образованием. Таким образом, публичное право устанавливает частноправовые предпосылки для существования особой гражданской правоспособности государства. Российская Федерация как суверен самостоятельно определяет сферу частноправовых интересов государства. Определив эту сферу, закрепив в законодательстве нормы, относящиеся к особой гражданской правоспособности государства через принятие Гражданского кодекса Российской Федерации, государство вступает в гражданско-правовой оборот.

В связи с тем, что государство как суверен выступает в публичных правоотношениях, эта функция государства не должна отрицаться или умаляться. Несомненно, публичное и частное право оказывают влияние друг на друга, иногда регулируют сходные отрасли законодательства или сходные правоотношения, а иногда сочетают при регулировании группы отношений. Однако для вступления государства в частные правоотношения необходимо, чтобы государство и иные публично-правовые образования выступали наравне с иными субъектами гражданских правоотношений – физическими и юридическими лицами.

Для этого необходимо наделить публичноправовые образования особой правоспособностью. Из-за характера и свойств этих субъектов, из-за их специфики, для гарантирования стабильности гражданского оборота выделение из состава гражданской правоспособности в целом особой гражданской правоспособности публичноправовых образований представляется обоснованным.

Например, государственные образования вправе быть собственниками вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте. Для осуществления своих публичных функций в частном праве публично-правовые образования наделены правом приобретения имущества при принудительном отчуждении, изъятии, национализации, реквизиции и конфискации. Дополнительно можно отметить право публично-правовых образований создавать унитарные предприятия.

Для обеспечения стабильности гражданского оборота, нормального функционирования рыночной экономики из особой гражданской правоспособности государства изъяты некоторые права (например, публично-правовые образования не могут заключать договоры коммерческой концессии, выдавать банковские гарантии).

Для выделения особой гражданской правоспособности Российской Федерации и иных публично-правовых образований необходимо ее отграничить от общей гражданской правоспособности. Общая гражданская правоспособность Российской Федерации и иных публично-правовых образований заключается в способности иметь гражданские права и нести гражданские обязанности. Общая гражданская правоспособность необходима для реализации положений главы 5 Гражданского кодекса РФ. Поскольку пункт первый статьи 124 ГК РФ закрепляет положение о том, что Российская Федерация и иные публичноправовые образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.

Для выступления на равных началах необходимо иметь равные права и обязанности.

Однако, как было сказано выше, государство и иные публично-правовые образования осуществляют свои функции не только в правоотношениях, регулируемых гражданским законодательством. Для стабильности гражданского и экономического оборота, для обеспечения публичных функций указанных субъектов необходимо признать за ними особую гражданскую правоспособность, которая будет являться производной от их публичных функций и иметь иное содержание по отношению к общей и специальной правоспособности.

Например, некоторые вещи, изъятые из оборота, не могут служить предметом сделок и могут находиться только в собственности Российской Федерации, а иногда – субъектов РФ.

В целях обеспечения обороноспособности, безопасности государства, защиты основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц невозможно изменение пра- вового регулирования вещей, изъятых из оборота, и вещей, ограниченных в обороте.

В частности, права на некоторые вещи, изъятые из оборота, всегда должны принадлежать только государству (или в случаях, прямо установленных законом), субъектам РФ.

Именно реализация своих публичных функций государством и иными публично-правовыми образованиями дает основание для выделения особой гражданской правоспособности этих субъектов.

Поэтому под особой гражданской правоспособностью следует понимать способность иметь права и нести обязанности, которые в силу их природы или прямого указания закона не могут принадлежать иным категориям участников гражданского оборота – гражданам и юридическим лицам. Особой гражданской правоспособностью необходимо наделять только Российскую Федерацию или иные публично-правовые образования.

На основании вышеизложенного предлагается внести изменения и дополнить пункт 1 статьи 124 ГК РФ абзацем третьим следующего содержания: «Особая гражданская правоспособность признается за субъектами, указанными в абзаце первом данной статьи, и заключается в способности этих субъектов иметь права, которые в силу их природы или прямого указания закона не могут принадлежать иным категориям участников гражданского оборота. В частности, иметь на праве собственности вещи, изъятые из оборота, наследовать выморочное имущество, создавать унитарные предприятия, а также иные имущественные и личные неимущественные права, не относящиеся к общей правоспособности».

Применительно к государству как публичноправовому образованию высказываются принципиально отличные взгляды на правоспособность вообще и на его гражданскую правоспособность в частности.

Ю.К. Толстой считает, что государство обладает целевой правоспособностью, которая вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство [3].

Основной подход, который сформулирован Е.А. Сухановым, заключается в утверждении, что в сфере гражданско-правовых отношений государство обладает специальной правоспособностью, осуществляет лишь те права и обязанности, которые предусмотрены законом [4].

Полемизируя по поводу правоспособности государства, авторы указывают, что правоспособность государства не может определяться в качестве специальной. Поскольку специальный характер ограничен возможностями, которые прямо предусмотрены в законе. Однако исчерпывающий перечень полномочий отсутствует, да и необходимость в составлении такого перечня отпадает, поскольку государство, принимая законы, само может установить любой объем своей правоспособности.

Выше уже отмечалось, что гражданскую правоспособность как абстрактное свойство субъекта права невозможно раскрыть простым перечислением всех прав и обязанностей, способность к обладанию которыми признано за субъектом.

Основанием для выделения специальной или целевой гражданской правоспособности государства выбран критерий наличия особенных прав государства как субъекта гражданского права. Однако в этих подходах не учитывается следующее.

Определенность воли государства применительно к собственной правоспособности сформулирована таким образом, что государство идет на установление своей правоспособности в целях достижения стабильного и регулируемого гражданского оборота. Поэтому говорить о наличии специальной или целевой гражданской правоспособности государства будет ошибкой. Если устанавливаемая правоспособность может квалифицироваться как специальная, то т.н. «специальность» должна вытекать из общей гражданской правоспособности. Возникает вопрос о «специальности» этой правоспособности по отношению к чему, или какой именно правоспособности. Сравнивать гражданскую правоспособность государства и иных субъектов гражданского права не совсем верно, поскольку только государство обладает не только частноправовыми началами, но и публично-правовыми. В этой связи весьма корректной выглядит формулировка Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что государство участвует, «выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами» [14].

Если рассматривать правоспособность государства как целевую, то цель можно определить как определенность воли [5]. В этой связи направленность воли определяется как необходимость вступать в гражданский оборот. Но эта необходимость не может установить и разъяснить с какой- либо степенью определенности содержание и объем гражданской правоспособности государства.

Для определения гражданской правоспособности государства необходимо выработать принципиально другой подход. При этом гражданская правоспособность государства не может сводиться исключительно к объему и содержанию гражданской правоспособности граждан и юридических лиц.

Государство является публичным образованием и само устанавливает определенные законодательные основы для признания за тем или иным субъектом гражданского права гражданской правоспособности, а также степень своего участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, публичный характер государства не позволяет приравнивать его к иным субъектам гражданского права. Более того, некоторые функции государства позволяют ему поддерживать стабильность гражданско-правового оборота в сфере экономической деятельности.

При этом необходимо отметить, что еще одним подтверждением того факта, что государство не может приравниваться в целях определения объема и содержания гражданской правоспособности к иным участникам гражданского оборота заключается в том, что государство лишено некоторых элементов общей гражданской правоспособности (например, быть автором литературных произведений, быть наследодателем и некоторых других). При этом собственные правовые ограничения государства не изменяют его природу как суверена. Государство как суверен имеет возможность устанавливать, изменять или отменять правоспособность и таким образом не признавать в качестве субъектов гражданского права тех или иных лиц2*. В публичном праве государство, несомненно, стоит над всеми другими субъектами права и само определяет их правовую природу и регламентирует их деятельность, однако в гражданском праве государство является одним из участников гражданского оборота и гражданских правоотношений.

Если рассматривать государство как субъект политической власти, который практически не ограничен в своих возможностях правотворчества, раскрытие понятия гражданской правоспособности через закрепление какого-либо мало-

* Здесь термин «лицо» выступает собирательным понятием и не обозначает ни конкретного индивидуума, ни конкретное юридическое лицо.

мальски исчерпывающего перечня прав и обязанностей государства в этой связи утрачивает смысл. Возможно, такой подход может иметь место для иных категорий субъектов гражданского права, которые являются более-менее определенными и стабильными носителями гражданской правоспособности. Однако, как было сказано выше, автор настоящего исследования не разделяет такой подход.

В доктринальной литературе на основании политической природы государства выделяют частноправовую правоспособность и публичноправовую, которая оказывает влияние на первую. Публично-правовая правоспособность государства выражается при данных подходах в особом статусе властвующего субъекта, который может для себя создавать посредством юридических норм особые права и преимущества.

Этот подход берет свое начало из школ естественного права и исторической школы права.

Юридическая личность государства рассматривалась в двух ипостасях: выделяли патримониальную личность и субъект власти. Дюги указывал на то, что государство как юридическое лицо является носителем не только прав, публичной власти, но и патримониальных прав, и обладает не только правами, но и патримониальными обязательствами. При этом Л. Дюги подчеркивал разницу во взглядах немецких и французских юристов. Немецкие представители указанной концепции указывали на то, что патримониальная личность государства (фиск) отходит от его личности субъекта публичной власти. Французские представители полагали, что государство образует одно юридическое лицо, однако в правовом мире выступает в двух видах: в качестве публичной власти и как носитель имущественных прав. Или предлагали рассматривать патримониальное государство в качестве юридического лица, а публичную власть – нет [8]. Г. Дернбург указывал на то, что личность государства едина и нераздельна [6].

Все указанные подходы не могут раскрыть объем и содержание гражданской правоспособности государства. Несомненно, для того чтобы определить правовое основание возникновения гражданской правоспособности государства, необходимо рассматривать правоспособность государства вообще, как категорию, которой оперирует теория государства и права. В этом случае не подвергается сомнению тот факт, что гражданская правоспособность государства произво- дна от ее т.н. общей правоспособности. Именно действуя в качестве суверена и осуществляя свои публично-правовые функции, государство считает возможным вообще, в принципе, вступать в гражданский оборот. При этом, непосредственно для вступления, оно, обособив себя как субъекта гражданского права, принимает обязательства выступать в гражданском обороте в соответствии с принципом равенства с иными участниками гражданского оборота. Для этого наделяя себя самого гражданской правоспособностью. Природа гражданской правоспособности, таким образом, берет свое начало из публично-правовой правоспособности государства.

Здесь необходимо отметить, что публичная правоспособность не ограничивается, не становится шире или уже. Основанием для возникновения гражданской правоспособности государства является акт суверена – государства, которое выступает только как носитель публичной власти. Через принятие законодательных актов, точно так же как и в отношении других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, суверен обособляет себя и наделяет гражданской правоспособностью, дополнительно указав, что новый субъект гражданского права – государство – действует на началах равенства с иными субъектами в сфере гражданского оборота.

Можно сказать, что личность государства признается в этом случае единой, а участие в экономических и гражданско-правовых отношениях ставится в зависимость от принципов отрасли, в данном случае от принципов частного права.

В этой связи неправильно рассматривать государство и муниципальные образования в качестве носителей общей и универсальной правоспособности. Иногда указывается, что источником правоспособности этих субъектов является правовая воля граждан, якобы эта воля формирует правоспособность и определяет правовые возможности всех публичных субъектов права. Эта воля коренится в правовых целях и задачах, которые граждане определяют для своего государства или муниципального образования [1]. Признать данный подход означало бы отказать государству как суверену на определение своей политической и правовой воли. Граждане государства не могут определять правоспособность государства и иных публичных образований. Несомненно, при формировании гражданской правоспособности и общей правоспособности государства учитывается правовой порядок и правосознание, однако решающего, определяющего влияния на правоспособность государства как суверена граждане оказывать не могут. При этом правовая воля, цели и устремления граждан не нивелируются вовсе, они, несомненно, учитываются, но только в качестве определенных пожеланий и видений правового порядка. Признание за индивидуумом (даже не гражданином) универсальной, общей правоспособности означает отрицание государства и выражение его воли в качестве суверена.

Г.Ф. Шершеневич указывал на тот факт, что «Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц. Между ними самое видное место занимает казна, представляющая государство с хозяйственной его стороны» [13].

В позициях о признании за государством единой личности прослеживается исторический подход. Например, Д.И. Мейер подвергал критике позиции тех юристов, которые сводили личность государства как носителя верховной власти исключительно к казне. Он отмечал, что «…пред-ставляются два юридических лица, имущество государства и само государство, из которых одно составляет собственность другого. Но это явное противоречие: лицо тем и разнится от вещи, что имеет самостоятельное бытие, тогда как принадлежность к собственности поглощает личность… государство не только субъект имущественных прав, но ему принадлежат и другие права» [11].

В этом высказывании явно прослеживается отделение государства, в качестве субъекта выступающего в хозяйственном (имущественном) обороте, от государства как носителя публичной власти.

Данный подход поддерживали в своих работах многие цивилисты. Например, К.Д. Кавелин рассматривал казну как совокупность имущественных и обязательственных отношений государства, при этом государство выступало в качестве единого целого, с выделением составляющих элементов[10].

Г.Ф. Шершеневич по этому поводу отмечал, что государство и казна являются одним субъектом, несмотря на то, что хозяйственная деятельность осуществляется разными органами [13].

Разрабатывая в своих работах указанные позиции, К. Анненков сделал следующий вывод: государство является субъектом имущественных прав, а казна – это и есть государство как имущественный субъект [2].

Все эти позиции и выводы правоведов были основаны на статье 698 тома Х Свода законов

Российской империи, в которой казна признавалась в качестве одного из субъектов гражданского права, наряду с физическими лицами.

Следует отметить, что подходы, рассмотренные выше, и даже закрепление казны в качестве субъекта гражданского права основаны на рецепции римского права.

В.Б. Ельяшевич отмечал, что первоначально в римском праве казна (фиск) рассматривалась как государство, взятое в его имущественном аспекте, при этом фиск является частным имуществом принцепса, но в течение времени превращается в государственное имущество. Этот процесс превращения завершился упразднением власти сената над государственной казной в республиканский период. С этого момента можно говорить о том, что фиск становится воплощением имущественной стороны государства. «Фиск является юридическим лицом, выступающим в обороте наравне с частными лицами» [9]. Однако вывод о том, что «все его юридические отношения стояли вне гражданского права»[9], прямо противоречит высказываниям автора относительно фиска.

Сходных позиций придерживались и другие авторы, которые отмечали, что под фиском, с точки зрения догмы римского права, нужно понимать государство как хозяина государственного имущества, и отмечали, что со временем фиск стал восприниматься как самостоятельный субъект права, юридическое лицо, специфика которого определялась рядом привилегий административного характера [12].

Вышеприведенный анализ различных подходов к определению природы государства, которое выступает в хозяйственном (имущественном) обороте, был приведен для иллюстрации того положения, что государство, вступая в имущественный оборот, не может не изменить принципы и подходы к формированию собственной гражданской правоспособности. Суверен, обозначая себя как один из субъектов гражданского права, выступает на началах равенства с иными участниками гражданских правоотношений.

Аналогично юридической конструкции юридического лица государство выделяет имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации. При этом Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, за изъятиями, установленными в статье 126 Гражданского кодекса Российской Федерации. Таким образом, установлены основания приобретения и осуществления гражданских прав и обязанностей, возможность государства и иных публичных образований участвовать в гражданском обороте, быть участниками гражданских правоотношений.

Однако законодатель не разрешил вопрос о гражданской правоспособности государства. Закрепляя в пункте первом статьи 124 Гражданского кодекса РФ, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическим лицами, законодатель не выделяет особую гражданскую правоспособность указанных субъектов гражданского права.

При этом отмечается, что к вышеперечисленным субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Исходя из логического толкования пункта второго статьи 124 Гражданского кодекса РФ, гражданская правоспособность публично-правовых образований специально не определена в гражданском законодательстве и иное не вытекает из закона, она должна приравниваться к гражданской правоспособности юридических лиц, что не может быть признано верным.

Указание на то, что к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях, если иное не вытекает из особенностей данных субъектов, также нельзя признать достаточным основанием для обособления гражданской правоспособности указанных субъектов.

Таким образом, выделив в качестве субъектов права публично-правовые образования, законодатель фактически породил правовую фикцию: выделена некая правовая личность, с обособленным имуществом, принадлежащим ей на праве собственности, которая обладает присущими только ей особенностями, но при этом эти особенности не устанавливаются в гражданском законодательстве.

Для определения гражданской правоспособности государства необходимо учитывать не только его возможность вступления в гражданский оборот, но и публичный характер его деятельности. Исходя из этого, гражданская правоспособность государства будет иметь особый по отношению к общей правоспособности государства характер. Поскольку государство как субъект публичной власти призвано охранять законные права и интересы иных субъектов, в том числе и в сфере гражданского оборота, предлагается за государством признать особую гражданскую правоспособность и сформулировать ее в самом общем виде.

Дополнительно государство, поддерживая стабильность и определенность гражданского оборота, имеет возможность принимать на себя (иметь) гражданские права и обязанности, которые не могут иметь другие субъекты гражданского права. Именно для этих способностей иметь права и нести обязанности предлагается ввести понятие особой гражданской правоспособности и признавать ее за субъектами, указанными в абзаце первом статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации. Особая гражданская правоспособность будет, таким образом, заключаться в способности этих субъектов иметь права, которые в силу их природы или прямого указания закона не могут принадлежать иным категориям участников гражданского оборота. В частности: иметь на праве собственности вещи, изъятые из оборота, наследовать выморочное имущество, создавать унитарные предприятия, а также иные имущественные и личные неимущественные права, не относящиеся к общей правоспособности иных субъектов гражданского права.

Перечень прав и обязанностей, которые входят в содержание гражданской особой правоспособности государства предлагается сформулировать как открытый, поскольку содержание гражданской правоспособности государства зависит от целей, задач и функций, которые решает государство в конкретный период времени.