К вопросу о юридических особенностях выделения международным валютным фондом финансовой помощи Украине

Нестабильная политическая ситуация в Украине усугубляется глубоким финансово-экономическим кризисом, поразившим страну. В данных условиях ряд международных организаций приняли решение о выделении финансовой помощи. В частности, такие решения были приняты Международным валютным фондом и Европейским союзом [1]. Однако в сложившейся политической ситуации возникает ряд юридических вопросов относительно правового оформления выделяемого финансирования. В частности, в данных отношениях с международными организациями Украину представляют лица, статус которых к моменту выделения средств был неопределенным, а властные полномочия получены неконституционным путем. Но именно эти лица от имени государства вступают в соответствующие международные правоотношения.

Следует помнить, что 25 мая 2014 г. новыми фактическими властями Украины назначены президентские выборы, которые должны, по их мнению, поставить точку в вопросе о легитимности власти, а следовательно, о том, кто имеет право официально представлять Украину на международной арене, включая представительство в международных финансовых организациях. Вместе с тем, решение МВФ о выделении средств было принято еще до этих выборов. Данный факт ставит вопрос о том, какова юридическая природа данного решения, кого и на каких основаниях рассматривает международная финансовая организация в качестве участника правоотношения. Наконец, возникает вопрос о том, влияет ли легитимность властей государства на сами решения МВФ о выделении средств, а также на соответствующие процедуры?

В Статьях Соглашения МВФ 1944 года [2] субъектами, которым выделяется финансирование, являются государства. В частности, в п. «а» раздела 2 статьи V указывается, что предоставление специальных прав заимствования или валют осуществляется государству-члену по его инициативе. Вместе с тем, раздел 1 статьи V закрепляет, что взаимодействие с международной организацией от имени государства могут осуществлять только казначейство, центральный банк или иные фискальные органы. При этом во всем тексте документа нет упоминаний о легитимности таких органов ни в качестве оснований для выделения финансирования, ни в качестве осуществления контактов с МВФ.

Следовательно, выделяя средства для оказания помощи, МВФ руководствуется принципами признания государств и правительств.

В международном праве существует юридический и доктринальный взгляд на вопросы признания государств. Официальная точка зрения закреплена в уставах некоторых международных организаций. В частности, в ст. 12 Устава Организации американских государств от 30.04.1948 г. [3] указывается, что политическое существование государства не зависит от признания его другими государствами. Однако в основном институт признания государств составляют обычно-правовые нормы, сформированные практикой отдельных государств, издающих односторонние акты о признании.

Признание правительств в международном праве и практике международного взаимодействия имеет более сложную трактовку, хотя регулируется также обычно-правовыми нормами, вырабатываемыми государствами в рамках своих суверенных прав. Признание правительств, пришедших к власти в результате действия, не связанных с конституционными процедурами, также относится к области односторонних актов со стороны субъектов международного права. При этом, как правило, учитываются некоторые особенности новой власти как условие признания: они должны осуществлять фактическое эффективное управление территорией, пользоваться поддержкой населения (или его части) и др. Фактически вопрос о признании нового правительства решается на основе двух составляющих – суверенного права каждого государства и его политической мотивации.

Вместе с тем, всё сказанные выше относится только к первичным субъектам международного права – государствам. Международные организации не имеют полной международной правосубъектности, что выражается в том, что круг их полномочий определяется исключительно на основе устава. Большинство международных организаций в качестве элемента правосубъектности не получают права самостоятельно (вне решения государств-членов) осуществлять признание государств или правительств. Если проанализировать текст Статей Соглашения МВФ 1944 г. с последующими изменениями и дополнениями, то становится ясно, что правом на признание правительств, в том числе тех, которые пришли к власти неконституционным путем, МВФ не наделено. Это относится к вопросу и о юридическом, и о фактическом признании.

Таким образом, с одной стороны МВФ, принимая решение о выделении средств властям Украины, легитимность которых находится под вопросом, не противоречит своему уставу, который не конкретизирует, какие именно правительства должны представлять государство в переговорах и в заключении соответствующих соглашений. Но, с другой стороны, таким образом МВФ осуществляет международное признание de facto нынешних властей Украины, на что, как было указано выше, не имеет полномочий по собственному уставу.

В соответствии со Статьями Соглашения, решение о выделении финансирования принимается Советом управляющих, в котором формально имеют голоса все государства-члены. Но сам принцип голосования, когда количество голосов зависит от квот, оставляет возможность принятия решения за небольшой группой государств. Следовательно, эти государства, признавая de facto новое правительство Украины, пришедшее к власти неконституционным путем, распространяют это фактическое признание на международную организацию через ее решение о выделении финансирования, что формально не закрепляется действующей редакцией Статей Соглашения МВФ 1944 г., хотя и не противоречит им.

Другой особенностью ситуации с выделением финансирования новым властям Украины является юридическая форма, в которой было оформлено сотрудничество с ними, а также характер взятых финансовых обязательств. В практике МВФ существует правило, в соответствии с которым, государство, запрашивающие финансирование, подписывает специальную программу сотрудничества (Меморандум о сотрудничестве). Данный документ конкретизирует права и обязанности сторон применительно к конкретной ситуации. В программе прописываются условия выделения финансирования и конкретные меры, которые государство-заемщик обязуется реализовать во внутренней экономической политике. Заметим, что Украина еще в 2010 г. подписала такую программу и получала в соответствии с ней финансирование [4]. На момент подписания нового меморандума о сотрудничестве с фактическими властями Украины [5] прежнее соглашение отменено не было. Следовательно, круг обязательств государства перед МВФ расширился, причем расширился в условиях, когда от имени Украины действуют органы, пришедшие к власти неконституционным путем. Таким образом, обязательства, взятые законно избранным правительством, приравнены к обязательствам, взятым нелегитимным правительством. При этом носителем и тех и других обязательств остается украинское государство.

Какие следует сделать выводы их всего вышесказанного? Для принятия решения о выделении средств Международному валютному фонду не требуется подтверждения легитимности правительств: критерия законности обладания властью как условия финансирования юридически не зафиксировано. Более того, финансовая организация реализует практику фактического признания правительств путем произвольного определения субъектов, которые представляют государство.

В ситуацию вмешивается еще один фактор – фактор отсутствия гарантий того, что временное правительство, подписывающее соглашения с МВФ, останется у власти в результате последующего проведения выборов. При этом то правительство, которое все-таки выиграет выборы, может поставить вопрос о законности подписания соглашения с неконституционным правительством, в частности об условиях выделения финансирования, закрепляемого в документе. Таким образом, порок субъекта, т. е. неопределенный статус лиц, которые от имени Украины подписали с МВФ соглашение о выделении финансирования, порождает множество юридических проблем в части легитимности обязательств, возлагаемых на государство.

Полагаем, что МВФ, приняв решение о выделении средств Украине до обретения правительством легитимного статуса (до выборов), в очередной раз демонстрирует реализацию сложившегося в последние годы прецедента международных отношений, в соответствии с которым субъекты международного права определяют, кто является официальным представителем государства, вопреки демократическим процедурам и принципу уважения государственного суверенитета.

Ссылки:

• 1.    Пресс-релиз Международного валютного фонда № 14/189 [Электронный ресурс]. URL: http://www.imf.org/external/rus-sian/np/sec/pr/2014/pr14189r.pdf (дата обращения: 02.05.2014).

• 2.  Статьи Соглашения Международного валютного фонда от 22 июля 1944 г. 189 [Электронный ресурс]. URL:

• 3.  Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 305–335.

• 4.  Письмо о намерениях. Меморандум об экономической и финансовой политике 189 [Электронный ресурс]. URL:

• 5.    Письмо о намерениях, меморандум об экономической и финансовой политике и технический меморандум (Украина – МВФ) от 22 апреля 2014 г. 189 [Электронный ресурс]. URL: http://www.imf.org/External/NP/LOI/2014/UKR/042214.pdf (дата обращения 02.05.2014 г.).

(дата обращения: 02.05.2014).

pdf (дата обращения 02.05.2014 г.).