К вопросу о качестве кадастровой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения

Сегодня в России завершается переход от налогообложения недвижимого имущества по инвентаризационной или среднегодовой (балансовой) стоимости к налогообложению недвижимости по рыночной или, в интерпретации российского законодательства, кадастровой стоимости 1.

Если раньше согласно Федеральному закону от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 135-ФЗ) кадастровой оценкой занимались независимые от государства (рыночные) оценщики, то с июля 2016 года, когда был принят Федеральный закон о № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее – Закон № 237-ФЗ), полномочия по кадастровой оценке делегированы государственным учреждениям. Этот закон, по сути, ознаменовал создание нового института государственных кадастровых оценщиков, основной задачей которого стала оценка стоимости объектов недвижимости для целей налогообложения.

О потенциальных преимуществах этого нововведения я уже писал (см. [3]). Однако недостатки, которые были присущи кадастровой оценке, выполняемой по Закону № 135-ФЗ, а именно плохие исходные данные, слабая методологическая база, отсутствие программного обеспечения и недостаточная подготовка специалистов, достались в наследство и государственным оценщикам.

Здравый смысл подсказывает, что исправить эти недостатки можно посредством совершенствования 1) информационного, 2) методического и 3) организационного обеспечения кадастровой оценки.

Одним из очевидных источников ошибок государственной кадастровой оценки (далее также – ГКО), выполняемой, как правило, методом массовой оценки, является ее приближенный характер, обусловленный невозможностью на практике выполнить визуальный осмотр всех объектов оценки и учесть в процессе оценки все возможные ценообразующие факторы. Однако, по мнению многих экспертов, этот недостаток далеко не самый главный. Основная причина некачественной государственной кадастровой оценки – это, как уже было отмечено, некачественная информация об объектах оценки, которую исполнитель получает из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) и использует на всех этапах кадастровой оценки. Главным образом это неверные сведения об объекте недвижимости, например не та площадь объекта или не тот материал стен и т. д., или недостаток сведений об объекте недвижимости, необходимых для расчета его стоимости, например отсутствует информация об объеме, высоте помещения или информация о его пространственном местоположении и расположении 2. Сегодня эта информация формируется кадастровыми инженерами, членами саморегули-руемых организаций, которые действуют в соответствии с требованиями Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности».

Некачественная информация об объектах оценки не позволяет конструировать качественные модели оценки их кадастровой стоимости. «Сор на входе – сор на выходе» – это правило является верным не только для маркетинговых исследований, но и для кадастровой оценки.

Исправить ситуацию с информацией можно только посредством уточнения сведений об объектах оценки. Возможности государственного оценщика для решения этой задачи крайне ограничены. Дело в том, что в процессе кадастровой оценки одновременно оцениваются сотни тысяч или миллионы объектов недвижимости, а государственных оценщиков в составе бюджетных учреждений единицы, в лучшем случае десятки, человек. Но самое главное то, что у государственного оценщика даже нет прав на корректировку сведений об объекте оценки, так как по закону этим правом обладает только собственник объекта недвижимости посредством регистрации объекта в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр), например при изменении его характеристик. Эта ситуация с государственной кадастровой оценкой может продлиться неопределенно долго, до тех пор пока совместными усилиями федеральных и региональных органов власти не будет наведен (или изменен 3) порядок в системе инвентаризации и кадастровом учете в ЕГРН всех объектов недвижимости Российской

Федерации с учетом требований к их кадастровой оценке в части, касающейся необходимой для этого информации.

На мой взгляд, решить эту задачу можно, если подключить к системе налогообложения муниципалитеты. Для этого нужно заинтересовать их, сделать так, чтобы их бюджеты напрямую зависели от ценности (рыночной стоимости) недвижимого имущества, находящегося в их юрисдикции. В этом случае они смогут не только заниматься инвентаризацией «своих» объектов недвижимости и снабжать государственных оценщиков достоверной информацией об объектах оценки, но и делать все, чтобы ценность и привлекательность их территорий возрастала с каждым годом. В частности, они были бы заинтересованы в решении таких проблем, как «убитые» фасады, грязные дворы, уборка мусора или снега и т. п.

Пока же качество государственной кадастровой оценки, к сожалению, кардинально могут повысить только налогоплательщики посредством исправления за свой счет сведений об объектах недвижимости в ЕГРН путем обращения в государственное бюджетное учреждение, Комиссию 4 или суд в интересах установления корректной налогооблагаемой стоимости, что отнюдь не способствует снижению социальной напряженности.

Важным является вопрос методологии кадастровой оценки. Существующие Методические указания о ГКО, утвержденные приказом Министерства экономического развития Российской Федерации [5], по мнению многих специалистов, назвать полноценным документом пока еще нельзя – в них много противоречий, поэтому необходима скорейшая системная их доработка. Начнем с того, что там нет главного:

внятного экономически и технически обоснованного операционального определения предмета оценки – кадастровой стоимости. Кроме рекомендации, практически нет механизма проверки качества кадастровой оценки на соответствие ее рыночным показателям. Кстати, в нашей стране, да и за рубежом, практически отсутствует методология оценки качества и индивидуальной оценки. Основной страховкой от некорректной индивидуальной оценки главным образом являются честность и порядочность оценщика или, образно говоря, «экзамен» его совести. Практика показывает, что порой этих качеств недостаточно, чтобы оценщик мог защититься от давления заинтересованных в результате оценки сторон, и в лучшем случае он вынужден отказаться от оценки, а в худшем – пойти на сделку с совестью со всеми вытекающими отсюда негативными для такого оценщика последствиями. Методология оценки качества индивидуальной оценки, разработанная и принятая на уровне оценочного сообщества, могла бы защитить оценщика в таких ситуациях. В качестве примера начала такой разработки можно отметить результаты исследований коллектива оценщиков из Нижнего Новгорода под руководством Л.А. Лейфера (см. [6–8]). Их деятельность посвящена разработке формальных рекомендаций по определению и обоснованию границ интервала, в котором может находиться стоимость объекта оценки.

Без разработки прозрачной методологии контроля качества результатов массовой и индивидуальной оценки кадастровой стоимости мы никогда не сможем договориться как между собой, так и в комиссиях или судах о том, где же та стоимость, которую можно принять в качестве кадастровой.

С точки зрения организационного обеспечения необходимо отметить следующее.

Во все времена в системе налогообложения были и есть два интересанта – налогоплательщик и государство как получатель налога, преследующие в первом приближении разные краткосрочные экономические цели. Цель государства – сформировать за счет налога на недвижимость необходимый для решения государственных задач бюджет, а цель налогоплательщика – минимизировать свои издержки, связанные с налоговыми платежами, посредством оспаривания кадастровой стоимости, являющейся базой для расчета налога.

Очевидно, что при наличии этих двух субъектов в системе налогообложения, имеющих разные цели и разные задачи, исключить их противостояние невозможно. Следовательно, необходимо создать такой цивилизованный механизм противостояния, который естественным путем способствовал бы повышению качества кадастровой оценки. Начало этому положено с принятием Закона № 237-ФЗ. Если раньше согласно Закону № 135-ФЗ рыночные оценщики занимались реализацией обеих целей, как кадастровой оценкой объектов налогообложения, так и оспариванием ее результатов методом индивидуальной оценки тех же объектов налогообложения, то есть обслуживали и государство, и налогоплательщиков, то теперь в соответствии с Законом № 237-ФЗ задачу формирования налоговой базы методом массовой оценки рыночной стоимости объектов недвижимости будут решать государственные оценщики, а задачу отстаивания интересов налогоплательщиков методом индивидуальной оценки – профессиональные рыночные оценщики. При такой схеме формирования налоговой базы возникнет естественная профессиональная конкуренция между кадастровыми и рыночными оценщиками, которая согласно законам диалектики и будет способствовать повышению качества как кадастровой, так и индивидуальной оценки с точки зрения соответствия их результатов рыночным показателям и совершенствования методологии оценки рыночной стоимости объектов недвижимости 5.

Сегодня в соответствии с законами № 135-ФЗ и № 237-ФЗ предусмотрено так называемое оспаривание государственной кадастровой оценки, которое осуществляется в комиссиях Росреестра и в судах посредством рассмотрения заявлений о пересмотре кадастровой стоимости на основании недостоверности сведений об объекте недвижимости, использованных при определении кадастровой стоимости, или заявлений о пересмотре кадастровой стоимости на основании установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, на которую была установлена кадастровая стоимость. При этом в комиссии или суде, как правило, анализируют только качество отчетов об индивидуальной оценке рыночной стоимости оспариваемых объектов недвижимости, выполненных по инициативе налогоплательщиков рыночными оценщиками в соответствии с требованиями Закона № 135-ФЗ, и не анализируют (за редким исключением) качество кадастровой оценки, выполненное в рамках государственных контрактов.

На мой взгляд, это неправильно, так как кадастровая и индивидуальная оценки основаны на одних и тех же экономических принципах, используют одни и те же подходы (сравнительный, доходный и затратный) и применяются, по сути, для оценки одной и той же величины – рыночной стоимости. Отличаются они методами оценки, количеством информации об оцениваемых объектах и способами построения моделей оценки. Государственная кадастровая оценка выполняется, как правило, методом массовой оценки, в процессе которой выполняется одновременная оценка сравнительно большого количества объектов на определенную дату в их текущем использовании с использованием статистических методов (см. [9]). Объектом же исследования при индивидуальной оценке зачастую является только один объект недвижимости. Иными словами, если в процессе индивидуальной оценки аналитик создает математическую модель рынка одного объекта недвижимости, то в процессе массовой оценки создаются модели рынков группы объектов недвижимости.

Практика оспаривания, при которой кадастровая оценка не рассматривается ни в комиссиях, ни в судах, означает, что параллельно, как ни парадоксально, существуют две стоимости – кадастровая и рыночная. Каждая из них живет своей жизнью и может претендовать на формирование налогооблагаемой базы. Хотя, по сути, они должны стремиться друг к другу и взаимодополнять друг друга.

Игнорирование кадастровой стоимости в комиссиях и судах приводит к тому, что кадастровая оценка становится безнадзорной, нет стимула повышать ее качество, а у кадастровых оценщиков отсутствует стимул повышать свою квалификацию, так как за некачественную кадастровую оценку их никто не будет ругать. Уполномоченный же орган, пользуясь тем, что она не является предметом спора, может оказывать давление на государственного оценщика с целью завышения кадастровой стоимости для решения бюджетных задач.

Низкий уровень квалификации кадастровых оценщиков может сослужить плохую службу и рыночным оценщикам, так как при этом у них появится возможность выигрывать дела в судах в интересах налогоплательщиков. Это приведет к повальному сокращению бюджетов регионов и к очередному недовольству государства подрывной деятельностью рыночных оценщиков, что будет способствовать углублению кризиса, в котором сегодня находится оценочная деятельность.

Целесообразно практику оспаривания построить так, чтобы в комиссии или суде анализировались и кадастровая, и рыночная стоимости на предмет соответствия их рынку, а именно исходные (содержащиеся в ЕГРН) и фактические данные об объекте оценке, совокупность объектов-аналогов, использованных при проведении массовой мировать одну из сильнейших школ по оценке недвижимости в России.

и индивидуальной оценок, на предмет их соответствия сегменту рынка объекта оценки, адекватности рыночным ценам. При этом корректность массовой оценки должен защищать государственный оценщик, а корректность индивидуальной оценки должен отстаивать рыночный оценщик. Учитывая субъективный характер индивидуальной оценки 6, арбитром в их споре должна быть комиссия, состоящая из квалифицированных в оценке недвижимости экспертов или судья, разбирающийся в предмете спора. Такая практика оспаривания (апелляций) распространена во многих странах мира, где существует система адвалорного налогообложения, основанного на рыночной стоимости (см. [10]). Она проверена временем и достойна того, чтобы внедрить ее в нашей стране.

До разработки полномасштабной методологии оценки качества кадастровой и индивидуальной оценок в качестве временной меры для принятия решения в комиссиях и судах в отношении кадастровой стоимости можно было бы предложить следующее правило.

Массовая и индивидуальная оценки являются разными методами измерения одной и той же величины – рыночной стоимости объекта недвижимости. Как и все методы измерения неизвестной величины, они позволяют измерить ее с определенной ошибкой. Международный опыт оценки недвижимости для целей налогообложения (см. [9]) предлагает проверенные временем инструменты измерения точности массовых (кадастровых) оценок, позволяющие для разных типов недвижимости и рынков получать оценки точности искомого результата. Методов же оценки точно- сти индивидуальной оценки объектов недвижимости, как было уже отмечено, пока еще нет. Учитывая это, можно для массовой оценки рассчитать величину ошибки оценки рыночной стоимости, что по факту и делается сегодня во многих регионах, и установить, используя математику, интервал неопределенности, в любой точке которого с определенной, допустим одинаковой, долей вероятности может находиться искомый результат. Очевидно, что налогоплательщик, как правило, заинтересован в установлении кадастровой стоимости по нижней границе интервала неопределенности, а государство – по верхней. Учитывая этот «конфликт интересов», можно кадастровую стоимость определить по справедливости –по середине интервала неопределенности, а при оспаривании на предмет установления кадастровой стоимости в размере рыночной – рассматривать только те значения результатов индивидуальной (рыночной) оценки, которые выходят за границы интервала неопределенности кадастровой оценки, полученной в соответствии с Методическими указаниями о ГКО 7.

Предлагаемое правило установления кадастровой стоимости позволит отчасти снизить социальную напряженность, связанную с уплатой налоговых платежей, уменьшить количество оспариваний кадастровой стоимости и снизить соответствующие этому процессу издержки на оценку и суд.