К вопросу о кодификации норм об административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об образовании

Образование является общественно значимым благом и приоритетным направлением в политике любого государства. Образование представляет собой целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства. Оно выступает важным фактором экономического и социального развития и определяет уровень культуры общества [2, с. 3].

В послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. сказано: «Смысл всей нашей политики – это сбережение людей, умножение человеческого капитала как главного богатства России. Поэтому наши усилия направлены на поддержку традиционных ценностей и семьи, на демографические программы, улучшение экологии, здоровья людей, развитие образования и культуры»1.

Образование гарантируется государством каждому человеку. В РФ гарантируется бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, на конкурсной основе можно получить высшее образование, но при условии получения данного уровня образования впервые. Основные начала образования в Российской Федерации определены Конституцией РФ (ст. 43) и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»2.

Чтобы приступить к исследованию вопроса административной ответственности в сфере образования, необходимо в комплексе исследовать основные нормативные правовые акты, которые образуют институт административной ответственности в данной сфере. Таковым в настоящее время является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ).

Анализ Особенной части КоАП РФ показывает, что к статьям, предусматривающим ответственность за нарушение законодательства об образовании, можно отнести:

• 1)    ст. 5.57 «Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций» – содержится в гл. 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан»;

• 2)    ч. 2 ст. 18.19 «Нарушение правил уведомления уполномоченных государственных органов об обучении или прекращении обучения иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных организациях» – содержится в гл. 18 «Административные правонарушения

в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ»;

• 3)    ч. 1 ст. 19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа, осуществляющего муниципальный контроль» – содержится в гл. 19 «Административные правонарушения против порядка управления»;

• 4)    ч. 1 ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль» – содержится в гл. 19 КоАП РФ;

• 5)    ст. 19.6 «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения» – содержится в гл. 19 КоАП РФ;

• 6)    ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)» – содержится в гл. 19 КоАП РФ;

• 7)    ст. 19.30 «Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса» – содержится в гл. 19 КоАП РФ [5, с. 144].

Как мы видим, нормы об ответственности за нарушение законодательства об образовании содержатся в различных главах КоАП РФ, и при этом указанные составы предусматривают ответственность не только за нарушение законодательства об образовании, они могут быть применены и к отношениям другого вида.

В основу деления Особенной части КоАП РФ на главы положено деление норм в зависимости от того, какие общественные отношения в той или иной сфере или отрасли управления они регулируют. Каждая глава Особенной части имеет свой родовой объект, представляющий собой группу однородных общественных отношений, на которые посягает правонарушитель. В качестве родового объекта выступают права граждан (гл. 5 КоАП РФ); общественный порядок и общественная безопасность (гл. 20 КоАП РФ); общественные отношения в области государственного управления (гл. 19 КоАП РФ), в области предпринимательской деятельности (гл. 14 КоАП РФ), в области охраны окружающей среды (гл. 8 КоАП РФ), в области финансов (гл. 15 КоАП РФ), таможенного дела (гл. 16 КоАП РФ) и др. Объединение норм в группу с единым родовым объектом также означает, что ей присущи характерные особенности, методы воздействия, субъекты и т. д.

Расположение статей, предусматривающих ответственность в сфере образования, в разных главах КоАП РФ говорит о том, что у них разный родовой объект. Родовым же объектом, по нашему мнению, должны быть права в сфере образования.

Безусловно, вопрос выделения в КоАП РФ отдельной главы, посвященной ответственности в сфере образования, представляет большой научный интерес. Ряд авторов выступают за необходимость выделения самостоятельной главы в КоАП РФ. Другие же авторы считают, что в этом нет необходимости, а имеющиеся на данный момент составы в КоАП РФ, предусматривающие ответственность в указанной сфере общественных отношений, уже систематизированы [3, с. 203]. В данном вопросе у авторов нет единого мнения.

Для сравнения практики регулирования вопроса об административной ответственности в сфере образования обратимся к законодательству стран постсоветского пространства, которое складывалось под влиянием союзного законодательства и в условиях перехода к рыночной экономике [4, с. 168], – Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Молдова. Выбор данных стран также обусловлен и тем, что их административное законодательство содержит интересующие нас нормы об ответственности за нарушение законодательства об образовании.

Действующий Кодекс об административных правонарушениях Республики Казахстан3 (далее – КоАП РК) содержит отдельную главу «Административные правонарушения в области образования, физической культуры и спорта» (гл. 23). Глава 23 КоАП РК имеет в своем составе одну статью, предусматривающую ответственность в указанных выше сферах. Мы видим, что казахстанский законодатель пошел по пути объединения в данной главе таких сфер как образо- вание, физическая культура и спорт. И встает вопрос об их тождественности.

В административно-правовой литературе как советского, так и постсоветского периода указанные сферы относятся авторами к управлению государства в социально-культурной сфере (строительству), которое в свою очередь может подразделяться на управление образованием, управление наукой, управление культурой, управление здравоохранением [1]. Здесь прослеживается определенная логика законодателя: речь идет об одной сфере деятельности – социально-культурной. По поводу гл. 24 «Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность и здоровье населения» возникает вопрос о необходимости объединения указанных сфер (образование и здравоохранение) либо выделения из ст. 409 «Нарушение законодательства Республики Казахстан в области образования, физической культуры и спорта» и отнесения составов, предусматривающих ответственность за правонарушения в области физической культуры и спорта, к гл. 24 КоАП РК.

Подвергнув анализу ст. 409 КоАП РК, мы выделяем следующие составы, которыми предусматривается ответственность за правонарушения в области образования:

• 1)    невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей и норм педагогической этики педагогическим работником (ч. 1);

• 2)    невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей, предусмотренных законодательством РК в области образования, родителями или иными законными представителями (ч. 2);

• 3)    невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей руководителем или иным должностным лицом организации образования вследствие небрежного или недобросовестного отношения к ним, если это повлекло причинение легкого вреда здоровью воспитанников, обучающихся и работников организаций образования во время учебного и воспитательного процесса (ч. 3);

• 4)    нарушение организациями образования требований, совершенное в виде: несоблюдения типовых правил деятельности организаций образования; несоблюдения типовых правил приема в организации образования; несоблюдения

типовых правил перевода и восстановления обучающихся по типам организации образования; несоблюдения типовых правил предоставления академических отпусков обучающимся в организациях образования; несоблюдения типовых правил конкурсного замещения должностей профессорско-преподавательского состава и научных работников высших учебных заведений (ч. 4);

• 5)    создание и деятельность организационных структур политических партий в организациях образования (ч. 5);

• 6)    несоответствие предоставляемых образовательных услуг требованиям государственного общеобязательного стандарта образования, а также иные нарушения требований государственных общеобязательных стандартов образования (ч. 6);

• 7)    действия (бездействие), предусмотренные чч. 1–6 указанной статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания (ч. 7).

Редакция КоАП РК от 30 января 2001 г. (с изм. от 27 июля 2007 г.) нам представляется более удачной, так как именно в ней законодатель предусматривал отдельную главу 20-1 «Административные правонарушения в области образования».

В Кодексе Кыргызской Республики об административной ответственности4 мы обнаруживаем состав, предусматривающий ответственность за занятие образовательной деятельностью без лицензии или с нарушением норм и правил лицензирования (ст. 417). Указанная статья расположена в гл. 29 «Административные правонарушения, посягающие на порядок управления» и предусматривает ответственность за: 1) занятие образовательной деятельностью без лицензии; 2) занятие образовательной деятельностью с нарушением норм и правил лицензирования.

Кодекс Республики Молдова о правонару-шениях5 содержит ст. 65-1 «Дискриминация в сфере образования». Данной статьей предусматривается ответственность за любое различие, исключение, ограничение или предпочтение по признакам расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии или убеждений, пола, возраста, ограниченных возможностей, взглядов, политической принадлежности, а также на основе любого другого признака, проявляющееся: 1) при предоставлении доступа к учебным заведениям любого вида и уровня; 2) вследствие установления критериев приема в образовательные учреждения, основанных на определенных ограничениях, с нарушением положений действующего законодательства; 3) в образовательном процессе, включая оценку приобретенных знаний; 4) в научно-педагогической деятельности. Рассматриваемая статья расположена в гл. 6 «Правонарушения, посягающие на политические, трудовые и другие конституционные права физического лица».

В КоАП последних двух стран нет отдельной главы, посвященной ответственности за нарушение законодательства в сфере образования. Они не содержат норм, которые бы предусматривали ответственность, например, за реализацию образовательных программ не в полном объеме или нарушение порядка приема в образовательную организацию. Как видно из проведенного анализа, наиболее урегулирован данный вопрос в КоАП РК, так как именно в нем объединены, хоть и в одной статье, различные виды деликтных отношений в указанной сфере.

В заключение хочется подчеркнуть, что действующий КоАП РФ не содержит самостоятельной главы об ответственности за правонарушения в сфере образования, хотя указанная сфера деятельности представлена в нем достаточным числом норм. Выделение в КоАП РФ специальной главы, посвященной административной ответственности в сфере образования, будет способствовать совершенствованию института ответственности в сфере образования.