К вопросу о легализации самозанятых в Российской Федерации

Предпосылки возникновения проблемы легализации самозанятых

В последние годы активно обсуждается вопрос о легализации самозанятых граждан, о реализации самозанятыми обязанности по уплате установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (далее – НК РФ) обязательных платежей, а также страховых взносов в социальные фонды.

Необходимо отметить, что вопрос о легализации самозанятых граждан возникает не только в России. Количество неле-гализованных самозанятых увеличивается быстрыми темпами как на постсоветском пространстве, так и в масштабах мировой экономики. В международной практике указанные отношения называются «нестандартной занятостью», причем в последние годы наблюдается положительная динамика этого явления (см. [1]).

Следует согласиться с И.В. Ершовой и Е.В. Трофимовой, которые отмечали, что «самозанятость как социальное, экономическое и правовое явление – одна из наиболее актуальных, обсуждаемых, противоречивых проблем современной России» [2, с. 3].

«Основой данного обсуждения служит публичный интерес государства, изыскивающего новые источники налоговых доходов, что связано с необходимостью установления фискального контроля за деятельностью лиц, не состоящих в каких-либо трудовых отношениях с работодателями, а также не имеющими специального стату- са, например, индивидуального предпринимателя. Учитывая огромное количество граждан, осуществляющих приносящий доход деятельность на постоянной основе, и не отчуждающих государству части доходов, данная сфера, так называемых самозанятых граждан, становится актуальной и практически важной для государства» [3, с. 28].

Как справедливо замечает М.Х. Хасенов, в настоящее время особую актуальность приобрел вопрос «о необходимости институционализации самозанятого населения» [4, с. 23], экономический потенциал «самозанятых» необходимо направить на благо государства и общества.

Таким образом, актуализация проблемы самозанятых граждан и обоснование экономических потерь государства от скрытой, некриминальной «теневой» экономики являются основой для политических решений, направленных на создание механизмов легализации самозанятых граждан, что способно положительно повлиять на экономический рост Российской Федерации и, как следствие, способствовать росту бюджетов социальных фондов.

Процесс легализации самозанятых в Российской Федерации

На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, проходившем 21 сентября 2016 года, Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил:

«Отдельно хотел бы сказать о гражданах, которые самостоятельно работают в самых разных сферах: от мелкого ремонта и строительства – до автосервиса. Речь идёт о так называемых самозанятых, таких людей у нас миллионы. Считаю, что самозанятым гражданам нужно предложить понятный и удобный инструмент взаимодействия с государством ... Мы неоднократно говорили о необходимости на определённый период, скажем года на два, вообще освободить самозанятых от уплаты налогов и обязательных взносов ... Следует исключить любые возможности признания деятельности самозанятых граждан незаконным предпринимательством» [5].

Реализуя инициативы В.В. Путина, законодательная власть предпринимает действия, направленные на регулирование деятельности самозанятых граждан, – были внесены изменения в статьи 2 и 23 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), предусматривающие, что «в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности законом могут быть предусмотрены условия осуществления гражданами такой деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя» (см. [6]), а также в том числе в пункт 70 статьи 217 НК РФ 1, в котором предусмотрено, что не подлежат налогообложению следующие виды доходов физических лиц:

«доходы в виде выплат (вознаграждений), полученных физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, от физических лиц за оказание им следующих услуг для личных, домашних и (или) иных подобных нужд:

• •    по присмотру и уходу за детьми, больными лицами, лицами, достигшими возраста 80 лет, а также иными лицами, нуждающимися в постоянном постороннем уходе по заключению ме-

• дицинской организации;

• •    по репетиторству;

• •    по уборке жилых помещений, ведению домашнего хозяйства».

Необходимо отметить, что указанные нормы распространяются на физических лиц, уведомивших налоговый орган и не привлекающих наемных работников для оказания обозначенных услуг (п. 7.3 ст. 87 НК РФ) (см. [8]).

Налоговым законодательством предусматривается возможность установления «в законах субъектов Российской Федерации иных виды услуг для личных, домашних и (или) иных подобных нужд, доходы от оказания которых освобождаются от налогообложения» (абз. 2 п. 70 ст. 217 НК РФ).

В некоторых регионах Российской Федерации (например в Кемеровской, Рязанской, Саратовской областях, республиках Марий Эл, Тува и других регонах) воспользовались предоставленным правом, расширив в законах субъектов виды деятельности, осуществляемые самозанятыми гражданами. Например, в статье 16.2 Закона Республики Марий Эл от 27 октября 2011 года № 59-З «О регулировании отношений в области налогов и сборов в Республике Марий Эл», указано: «Установить на территории Республики Марий Эл следующие дополнительные виды услуг для личных, домашних и (или) иных подобных нужд, доходы от оказания которых освобождаются от налогообложения налогом на доходы физических лиц:

• •    работы строительные отделочные;

• •    деятельность в области фотографии;

• •    деятельность самостоятельных экскурсоводов и гидов по предоставлению экскурсионных туристических услуг;

• •    организация обрядов (свадеб, юбилеев), в том числе музыкальное сопровождение;

• •    ремонт компьютеров и периферийного компьютерного оборудования;

• •    ремонт электронной бытовой техники;

• •    ремонт бытовых приборов, домашнего и садового инвентаря;

• •    ремонт обуви и прочих изделий из кожи; ремонт одежды;

• •    предоставление парикмахерских услуг».

Аналитики Национального агентства финансовых исследований (НАФИ) по результатам опроса самозанятых составили таблицу, демонстрирующую, что ответы респондентов практически совпадают с видами деятельности, закрепленными в законодательстве субъектов Российской Федерации как деятельность самозанятых.

На мой взгляд, это направление правового регулирования в части законодательного закрепления на уровне законов субъектов Российской Федерации видов деятельности самозанятых представляется наиболее верным. Учитывая местную специфику и потребности регионального рынка труда, а также реальную экономическую ситуацию в конкретном субъекте, логично закреплять в законодательстве виды деятельности, которые могут осуществляться самозанятыми. При этом достигался бы эффект обеспечения граждан региона доходами от деятельности, основанной на инициативе граждан и служащей источником развития субъекта Российской Федерации. Следует также отметить, что большую роль в определении востребованных видов деятельности, реализуемых самозанятыми, могут играть различные социологические исследования, выявляющие реально осуществляемые виды деятельности.

Что касается уплаты такими лицами страховых взносов, то в настоящее время есть определенная ясность с уплатой взносов по обязательному медицинскому страхованию. Федеральным законом от 6 февраля 2019 года № 6-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» были внесены изменения в Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон об обязательном

Наиболее распространенные виды деятельности самозанятых граждан (в процентах от опрошенных самозанятых)[10]

Вид деятельности	Доля самозанятых
Ремонт	15
Программист, компьютерная помощь	11
Дизайнер, художник-иллюстратор	10
Услуги такси, перевозки грузов	6
Косметические и парикмахерские услуги	6
Сельское хозяйство	6
Строительство	6
Репетитор (иностранные языки, музыка, пение, школьные дисциплины)	5
Няни и сиделки	3
Фотограф, видеооператор	3
Кулинария (торты, обеды)	3
Мелкие бытовые услуги (уборка, помощь по хозяйству)	2
Другое	23
Нет ответа	8

медицинском страховании), в соответствии с которыми застрахованными лицами являются самостоятельно обеспечивающие себя работой физические лица, применяющие специальный налоговый режим «Налог на профессиональный доход», физические лица, поставленные на учет налоговыми органами в соответствии с пунктом 7.3 статьи 83 НК РФ, и иные лица, занимающиеся в установленном законодательством Российской Федерации порядке частной практикой (ст. 10 Закона об обязательном медицинском страховании). Страхователями для работающих граждан являются физические лица, применяющие специальный налоговый режим «Налог на профессиональный доход», и иные лица, занимающиеся в установленном законодательством Российской Федерации порядке частной практикой (ст. 11 Закона об обязательном медицинском страховании).

В 2019 году названные лица не платили взносы по обязательному медицинскому страхованию, выпадающие доходы фонда были компенсированы за счет средств федерального бюджета. На ближайшую перспективу неизвестно, как будет осуществляться уплата страховых взносов (в добровольном или обязательном порядке). Полагаю, что подобный механизм может быть использован и при определении подлежащих уплате взносов в фонд обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, так как такие лица не являются плательщиками указанных страховых взносов 2.

Следует отметить, что официальная статистика показывает незначительное количество зарегистрированных граждан, оказывающих услуги физическим лицам. Так, по данным Федеральной налоговой службы [15] (далее – ФНС России), количество представивших в налоговые органы уведомления об осуществлении (о прекращении) деятельности по оказанию услуг физическому лицу, составляло:

• •    на 1 июля 2019 года – 3 914 человек;

• •    на 1 августа 2018 года – 1 839 человек;

• •    на 1 августа 2017года – 295 человек.

Представленные данные позволяют сделать вывод о неэффективности действующего нормативного правового регулирования, не способствующего по различным причинам легализации самозанятых граждан, оказывающих услуги физическим лицам.

По моему мнению, в целях легализации лиц, осуществляющих закрепленные в законодательстве виды деятельности, целесообразно на длительный срок (не менее 10 лет) освободить таких субъектов от уплаты налога на доходы физических лиц, но последовательно вводить обязанности по уплате взносов в обязательные социальные фонды. Представляется, что в вопросе легализации важны последовательные, рассчитанные на многие годы механизмы воспитания культуры участия в социальных государственных фондах как условия формирования человека с гражданской позицией.

Важно учитывать, что граждане России очень болезненно воспринимают социальную несправедливость, в том числе в вопросах налогообложения. В развитых странах наиболее действенным механизмом контроля за налогоплательщиками является механизм соответствия доходов и расходов налогоплательщика. Такая схема позволяет четко определить любые нарушения законодательства в сфере налогообложения.

При реализации этого механизма не должны использоваться какие-либо ограничения или преференции в отношении отдельных субъектов. Государственная власть, которая будет использовать указанный механизм, имеет моральное право требовать уплаты налогов с самозанятых. С учетом того, что в настоящее время в России подобный механизм не может быть реализован, в частности, из-за неурегулированности этой сферы деятельности, то же можно сказать и о механизме легализации самозанятых.

Введение нового налогового режима – налога на профессиональный доход

В продолжение начатого законодательного процесса легализации самозанятых граждан в пункте 13 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» была установлена необходимость «обеспечения благоприятных условий осуществления деятельности самозанятыми гражданами посредством создания нового режима налогообложения, предусматривающего передачу информации о продажах в налоговые органы Российской Федерации в автоматическом режиме, освобождение от обязанности представлять отчетность, а также уплату единого платежа с выручки, включающего в себя страховые взносы».

Во исполнение этого пункта Указа были разработаны и приняты ряд законодательных актов, направленных на регулирование отношений, возникающих при использовании гражданами специального налогового режима (в частности, [17]).

С 1 января 2019 года вступил в силу Федеральный закон от 27 ноября 2018 года № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а так- же в Республике Татарстан» (далее – Закон № 422-ФЗ).

Как отмечает Т.В. Спицына, «по мнению разработчиков нового спецрежима, реализация соответствующего правового механизма позволит решить ряд проблем, сдерживающих легализацию самозанятых граждан, в том числе за счет простоты регистрации в качестве налогоплательщика такого режима, а также исключения формирования отчетности» [19, с. 29].

Следует отметить, что введенный в Российской Федерации механизм легализации самозанятых граждан не учел по разным причинам необходимость участия таких субъектов экономической деятельности в системе социального и пенсионного страхования. Представляется, что проблема социального и пенсионного страхования в отношении самозанятых граждан не была решена, поскольку законодательная власть не смогла в установленные сроки разработать соответствующий механизм, несмотря на то, что в поручении Президента Российской Федерации было указано на необходимость введения нового налогового режима.

Достоинства и недостатки нового налогового режима – налога на профессиональный доход

Действительно, Закон № 422-ФЗ по ряду положений удовлетворяет потребности правового регулирования, обозначенные в Поручении Президента Российской Федерации.

Налогоплательщиками налога на профессиональный доход признаются физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, перешедшие на специальный налоговый режим в установленном порядке. Профессиональный доход – доход физических лиц от деятельности, при ведении которой они не имеют работодателя и не привлекают наемных работников по трудовым договорам, а также доход от использования имущества.

Следует отметить, что логическое завер- шение получила законодательная неопределенность, длительное время существовавшая в российском законодательстве, а именно статус физических лиц, осуществляющих экономическую деятельность на постоянной основе. Физические лица при применении специального налогового режима вправе вести виды деятельности, доходы от которых облагаются налогом на профессиональный доход, без государственной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей, за исключением видов деятельности, ведение которых требует обязательной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Безусловным достоинством Закона № 422-ФЗ, положительно воспринятого всеми заинтересованными лицами, является использование мобильного приложения «Мой налог», позволяющего удаленно обеспечивать реализацию налогового режима, не предусматривающего ведение дополнительной документации и представления отчетности. Такой механизм – реальный шаг на пути упрощения деятельности самозанятых, положительный опыт от реализации которого необходимо распространить на малое и среднее предпринимательство.

Важной особенностью эксперимента следует считать стабильность предлагаемых законодательных новел, в соответствии с которыми в течение десяти лет проведения эксперимента не могут вноситься изменения в принятый федеральный закон в части увеличения налоговых ставок и (или) уменьшения предельного размера доходов, определенных в размере 2,4 миллиона рублей.

Согласно официальным данным по состоянию на 9 сентября 2019 года количество зарегистрировавшихся самозанятых граждан, использующих специальный налоговый режим – налог на профессиональный доход, составило более 195 тысяч человек, суммарный оборот – 19,3 миллиарда рублей, а сумма уплаченного налога за первые шесть налоговых периодов достигла миллиона рублей [20]. Следует отметить, что более 90 процентов самозанятых зарегистрированы в городе Москве.

При анализе указанной информации необходимо учитывать, что новый налоговый режим позволяет снизить налоговое бремя индивидуальным предпринимателям, часть которых перерегистрируются в самозанятых. В настоящее время соответствующая статистика отсутствует, но обозначенный процесс не является ожидаемой легализацией, так как перешедшие на новый налоговый режим индивидуальные предприниматели ранее осуществляли легальную предпринимательскую деятельность и уплачивали установленные налоги. Наличие официальной статистики по этому вопросу позволило бы более объективно проанализировать процесс легализации и необходимость корректировки отдельных положений закона.

Одним из негативных последствий, связанных с введением нового налогового режима, можно считать «фиктивную самозанятость», когда обозначенный налоговый режим используется как подмена трудовых отношений. Работодатели в целях снижения затрат на социальное страхование, пенсионное обеспечение и непосредственно гарантий и компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством, массово переводят своих работников в статус «самозанятых», которые начинают автономно выполнять трудовые функции (подробнее см. [21]).

Министерством финансов Российской Федерации неслучайно высказывается мнение о необходимости четко определить список профессий, которые могут быть использованы самозанятыми гражданами при осуществлении деятельности в специальном налоговом режиме.

«По заявлению первого вице-премьера России А. Силуанова, ФНС с 2020 года будет обязывать организации платить страховые взносы и подоходный налог за самозанятых, в случае использования самозанятых вместо работников на основе трудового договора. Если самозанятый оказывает услу- ги только одной организации, ФНС России будет доначислять НДФЛ и страховые взносы за работника, а к организациям будет применять штрафные санкции» [22].

Имеет место точка зрения, что проблема не в статусе самозанятых, а в огромном налоговом разрыве между ними и наемными работниками.

По моему мнению, заявление Министра финансов Российской Федерации А. Силуанова идет вразрез с концепцией легализации самозанятых. С одной стороны, есть желание легализовать, «вывести из тени» граждан, самостоятельно обеспечивающих себя работой, с другой – наблюдается фискальное давление на процесс легализации самозанятых. Если в аспекте легализации самозанятых несправедливое государство станет бороться с нечестными предпринимателями императивными нормами, то такой процесс не будет способствовать тому, чтобы граждане больше доверяли государству и гарантиям, которые оно обещает предоставить.

Представляется, что предложение Министерства финансов Российской Федерации о закреплении в законе исчерпывающего перечня профессий для самозанятых граждан является преждевременным.

Если ограничения на перечень профессий будут введены, то это затронет и самозанятых, которые не нарушают установленные правила взаимодействия и легально используют предусмотренную законом модель. Возникнут искусственные преграды для легальных самозанятых, а недобросовестные субъекты начнут искать новые формы взаимодействия с работниками для минимизации налогообложения.

Необходимо сопоставлять нормы закона, уже введенного в действие, с предлагаемыми новеллами законодательства, связанными с аналогичными отношениями. В частности, в НК РФ для граждан уже установлены виды деятельности, связанные с оказанием услуг для личных, домашних и (или) иных подобных нужд. Законы субъектов Российской Федерации также могут относить к закрепленному перечню новые виды услуг исходя из реально действующих в субъекте отношений. Установление на уровне федерального законодательства ограниченного перечня профессий для самозанятых граждан – не в полной мере продуманная реакция на реализацию нового механизма налогообложения – налога на профессиональный доход. ФНС России при анализе отношений субъектов предпринимательской деятельности с самозанятыми гражданами необходимо учитывать закрепленные в законах виды услуг и принимать решение по существу: либо констатировать законность деятельности самозанятых, либо доказывать факт подмены трудовых отношений договорными отношениями с самозанятыми гражданами с целью уклонения от несения налоговых и страховых обязанностей.

Легализация иностранных граждан через механизм распространения нового налогового режима – налог на профессиональный доход

Необходимо обратить внимание на то, что в законодательстве используется понятие «физические лица», которое в соответствии с пунктом 2 статьи 11 НК РФ включает граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Логично предположить, что легализация самозанятых должна коснуться и граждан иностранных государств, в основном граждан бывших союзных республик, огромное количество которых неучтенно трудится в качестве самозанятых в экономически развитых регионах Российской Федерации (доля лиц без гражданства невелика и в этом случае не представляет практического интереса).

Для того чтобы осуществлять трудовую деятельность в Российской Федерации, необходим трудовой патент. Трудовой патент на работу для иностранных граждан – это разрешение на осуществление трудовой деятельности в России для граждан безвизовых государств.

Патент на работу для мигрантов – это документ, необходимый каждому иностранному гражданину, приехавшему в безвизовом порядке и планирующему легально осуществлять трудовую деятельность на территории Российской Федерации. Иначе говоря, трудовой патент на работу позволяет безвизовым иностранным гражданам легально работать у юридических и физических лиц на территории Российской Федерации (подробнее см. [23]). Не нужен патент на работу гражданам государств – членов Таможенного союза. По состоянию на 2019 год членами Евразийского экономического союза (ЕАЭС) являются Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия. Граждане указанных государств имеют возможность регистрироваться как самозанятые в Российской Федерации. Для иных граждан стран Содружества независимых государств (СНГ), членами которого являются в том числе Азербайджан, Молдавия, Узбекистан, Украина и Таджикистан, для работы в Российской Федерации необходимо получить трудовой патент или оформлять рабочую визу и разрешение на работу. В 2019 году в Москве ежемесячный платеж за трудовой патент составлял 4 500 рублей, а в Московской области – 4 300 рублей. Учитывая проблемы с трудоустройством и получением трудового патента, бо́льшая часть мигрантов из СНГ прибывают в Россию как туристы на 90 дней и работают нелегально, а по истечении срока покидают Россию, а затем вновь въезжают и продолжают осуществлять нелегальную трудовую деятельность.

Снятие ограничений, связанных с получением трудового патента, и перевод граждан СНГ на новый налоговый режим – налог на профессиональный доход, позволят частично решить проблему легализации трудовых мигрантов.

Таким образом, граждане 10 государств, включая Россию, смогут осуществлять легальную деятельность в качестве самозанятых.

Легализация в качестве самозанятых должна быть выгодна гражданам, в про- тивном случае теряется смысл использования налога на профессиональный доход. Предоставление возможности регистрации обозначенных граждан в качестве самозанятых без приобретения трудового патента, по моему мнению, будет способствовать решению проблемы незаконной трудовой миграции.

В зарубежных странах деятельность по учету лиц, осуществляющих экономическую деятельность, возложена на налоговые службы. Например, в США налоговые инспекторы до 80 процентов рабочего времени проводят на закрепленной за ними территории и выявляют лиц, осуществляющих экономическую деятельность. Этот механизм является действенным, эффективным и не позволяет оставаться самозанятым в «тени». В Российской Федерации в основу деятельности налоговых органов положены иные механизмы взаимодействия с налогоплательщиками, не предполагающие работу налоговых инспекторов на «земле» по выявлению и постановке на учет самозанятых.

Думается, что легализация самозанятых граждан посредством добровольного волеизъявления в сочетании с налоговым контролем, направленным на выявление таких лиц с целью постановки на учет, – более действенный механизм.