К вопросу о механизмах реализации государственной политики недропользования в Кыргызстане

Анализ действующих механизмов защиты и рационального недропользования показывает, что в КР ведется работа в части государственного надзора и ведомственного контроля. Однако, по мнению ряда экспертов, нормы НПА неэффективно используются на практике, отличаются централизацией инспекционных процедур и не в полной мере предусматривают участие в этих процессах органов МСУ.

В процессе анализа целесообразно отметить, что успешность решения проблем недропользования определяется наличием потенциала в законодательной и институциональной сферах. Итак, рассмотрим институциональное обеспечение госуправления, которое должно быть адаптировано к меняющимся условиям. Однако проводимые реформы в КР не в достаточной степени способствуют усилению управленческого веса природоохранного органа, что обусловило сокращение госбюджета на ООС.

Вопросы ООС, к сожалению, не являлись приоритетом в программах развития. Практически отсутствует и не осуществляется межсекторальное и межведомственное взаимодействие. Выходом из такой ситуации является реализация институциональной политики, а именно, в укреплении координации механизма системы управления природными ресурсами в контексте децентрализации и принятия управленческих решений, возложение ответственности за практическую реализацию этих решений на МСУ и субъекты природопользования.

Необходимо обратить внимание на «Стандарты по проведению экспертиз проектов Законов в ЖК КР», утвержденные Постановлением ЖК КР.

Прежде всего, обращено внимание на то, что положения закона должны соответствовать Конституции КР (в ред. 2021 г.) [1]. Безусловно, при проведении экспертизы необходимо определить степень их значимости для кыргызстанского социума. Здесь речь идет о наличии ряда аспектов:

• 1)    соответствие цели и задач норм законов основам конституционного строя, принципам и нормам, установленным Конституцией КР;

• 2)    соответствие норм законов нормам Конституции КР, устанавливающим ответственность компетентного органа.

Как известно, проведение экологической экспертизы является механизмом защиты, что обусловливает:

• 1)    оценку положений закона на соответствие законодательству, МД КР, общепризнанным принципам и нормам МП в контексте экологической безопасности;

• 2)    специальным требованиям по:

• -    влиянию на способность субъектов осуществлять деятельность по ООС;

• -    влиянию на составные части экологической оценки: пользование природными ресурсами, охрану природы, экологическую безопасность и здоровье населения.

Так, состояние природных ресурсов, показатели состояния естественных источников потребления (лесов, залежей полезных ископаемых, промысловых видов животных), определяющие базу для экономического роста КР корреспондируют таким аспектам, как:

• 1)    недопустимости совмещения функций по осуществлению госконтроля и надзора за использованием природных ресурсов с деятельностью по их использованию;

• 2)    конкретизации лимитов использования природных ресурсов, ограничения в законодательстве КР;

• 3)    обязательности мероприятий по охране, воспроизводству и мониторингу воздействия деятельности на природные ресурсы;

• 4)    определения ставок и нормативов платежей за недропользование соразмерным международным стандартам по воздействию на природные ресурсы;

• 5)    обязательности санкций за нанесение вреда;

• 6)    механизм распределения природных ресурсов для местных сообществ.

В рамках реализации Конвенции ЕЭК ООН «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам ООС» и на основании Закона КР «О доступе к информации, находящейся в ведении госорганов и МСУ КР», в которых говорится об обязанностях госорганов в обеспечении ознакомления с документами, решениями и иными материалами.

В соответствии с Положением о компетенции госорганов КР они уполномочены:

• -    проводить экспертизу и выдавать заключения на проекты строительства и реконструкцию объектов, воздействующих на природные ресурсы;

• -    проводить экспертизу и согласовывать задания на проектирование предприятий по добыче и переработке полезных ископаемых;

• -    согласовывать процедуры обязательного страхования ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты, за ущерб, который может быть нанесен в ре-

• зультате аварии или бедствия населению, ОС и материальным ценностям;

• -    проводить экспертизу промбезопасности проектов, ТУ, зданий на опасных объектах, деклараций по промбезопасности и иных документов, связанных с их эксплуатацией;

• -    проводить мониторинг деятельности горно-промышленного комплекса, геологической, угольной и нефтегазовой отраслей и в/х;

• -    контролировать соблюдение безопасности при проектировании, строительстве, реконструкции, ликвидации опасных объектов, транспортировании опасных веществ, а также подготовку работников в не образовательных учреждениях» [2].

Согласно Закона КР «Об экологической экспертизе» [3]:

Ответственности подлежат инициатор проекта и заинтересованные лица:

• -    препятствующие проведению экологической экспертизы;

• -    в уклонении от представления экспертным органам материалов и иных данных.

Такое нормативное обеспечение позволяет на должном уровне соответствовать закрепленным в мировом сообществе стандартам недропользования, что в конечном итоге, также будет способствовать привлечению во многие отрасли народного хозяйства Кыргызстана прямые иностранные инвестиции.

Отметим, что нормы, закрепленные в Законе КР «О недрах» [4] к Основным требованиям к использованию недр определяют :

• 1)    соблюдение установленного порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

• 2)    соблюдение требований законодательства и утвержденных стандартов (правил, норм) по изучению, использованию и охране недр;

• 3)    проведение опережающего геологического изучения недр и обеспечение достоверной оценки запасов, условий пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4)госэкспертиза и госучет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых [4].

Стоит особо обратить внимание на регламентацию антимонопольных требований. Так, запрещаются или в установленном по- рядке признаются недействительными любые действия, направленные:

• -    на ограничение доступа к участию в конкурсах или переговорах юрлиц или физических лиц;

• -    на необоснованное уклонение от выдачи лицензии, и т.д. [4].

Вместе с тем, отношения по безопасности и рационализации недропользования длятся на протяжении всей деятельности, связанной с недропользованием, целью которых является:

• -    извлечение ресурса, предотвращение ухудшения его качества, загрязнения мест расположения ресурсов и снижение потерь при добыче;

• -    минимизация вредоносного действия при извлечении ресурса на здоровье человека.

Можно признать, что недропользование, прежде всего, предполагает безопасность условия для работников добывающих производств, и для иных лиц, на которых может оказать вредное воздействие ухудшение состояния окружающей среды, вызванное добычей.

В указанной области есть правонарушения, посягающие на право собственности на недра и право недропользования, установленного порядком управления и распоряжения Гос-фондом недр. К примеру, в Законе КР «О недрах» [4] права и обязанности субъектов составляют основу социальной эффективности отношений в сфере недропользования.

При этом, соблюдение требований по охране недр, рационального и комплексного их использования, защита прав и интересов участников отношений в сфере недропользования являются основной целью регулирования, что отвечает в полной мере теории управления, и с точки зрения российского законодателя [5, с. 31-37], что в немалой степени характеризует и особенности кыргызстанской практики, идеальной моделью поведения субъектов выступает безусловное соответствие их действий правовым требованиям.

Именно корректное поведение является единственно желательным для обеспечения стабильности в недропользовании. Вместе с тем, стоит признать, что на практике допускаются многочисленные отклонения от нормативных правил, требований и предписаний, выражением которых является нарушение за- конодательства о недрах, правонарушение в сфере недропользования.

В Законе КР «О недрах» [4] четко прописан механизм предоставления права пользования недрами осуществляется путем проведения конкурса и прямых переговоров. Конкурсы объявляются и проводятся по золоторудным, нефтяным, газовым и др. объектам общегосударственного значения по решению Правительства КР.

Более того, условия конкурса и выявление его победителя определяются конкурсной комиссией Правительства КР, специально назначаемой по каждому конкретному объекту. Все права на предоставление права недропользования производятся путем заключения контракта. В свою очередь, Контракт на проведение операций по недропользованию заключается на основе результатов проведения конкурса.

В Законе КР «О недрах» [4] также прописан механизм возмещения убытков недропользователю , который производится за счет юрлиц и физлиц, если в результате их деятельности произошло ухудшение естественных свойств недр и создались условия, исключающие недропользование. В случае, если данный участок не передан в пользование, то возмещение убытков производится в бюджет КР [4].

Важно отметить, что суммы ущерба, взыскиваемые по решению суда, перечисляются также в республиканский или местные фонды охраны природы. Также необходимо признать, что в процессе приватизации объектов остаточное загрязнение или ущерб, причиненный ОС до 1992 г., т.е. до провозглашения Кыргызстаном своего суверенитета, действовал в соответствии с законодательством СССР, и рассматривался как объект ответственности государства [6].

В остальных случаях указанную ответственность несут в установленном порядке юрлица и физлица - владельцы объекта.

В этом же ряду стоит отметить тот факт, что иски о компенсации вреда ОС, причиненного КР в области ООС, могут предъявляться в течении 20 лет.

Другим, дополнительным аспектом в данном механизме можно считать :

• -    фонды для проведения работ по ликвидации аварийных разливов, залповых выбросов,

пожаров и работ по консервации объектов обустройства месторождения;

• -    права уполномоченных госорганов требовать от недропользователя предоставления банковских гарантий;

• -    отказ от единой ставки налога на добычу полезных ископаемых;

• -    дифференциация платежей в зависимости от геологических свойств месторождения;

• -    льготы для недропользователей, эксплуатирующих низкодебитные скважины.

Также необходимо признать, что вопросы об отчислениях на воспроизводство минерально-сырьевой базы как источника доходной части бюджета в КР находятся только в стадии проработки Кабинетом министров КР.

Ссылки на отсутствие подобного налога за рубежом не могут быть признаны состоятельными, поскольку ни одно государство не затрачивает свой бюджет на подготовку минерально-сырьевых баз.

Также отсутствуют механизмы создания интегрированных и диверсификационных компаний в горнодобывающем секторе, малых и средних компаний в нефтегазодобывающем и других секторах КР.

Таким образом, итоги проведенного анализа позволили заключить несколько выводов:

• -    По возмещению убытков государству в законе определен порядок в соответствии с количеством и ценностью запасов, утративших экономическое значение по вине недропользователя. В свою очередь, спорные случаи разрешаются в соответствии с законодательством КР.

• -    Актуализируется создание реальных условий для функционирования оптимальной системы госуправления недрами, которая бы отвечала вызовам времени.

• -    Представлена система мер практической защиты прав недропользователей в КР, которые, в достаточной степени регулируют возникающие споры.

• -    В практическом ключе система защиты зиждется на признании и неукоснительном соблюдении неотъемлемых и неотчуждаемых прав индивида; универсальности, основанных на принципе равенства; их гарантированности; правах, как высшей ценности; обеспечении прав, несовместимых с дискриминацией; ограничении прав при должном признании прав других; равноценности по значимости гражданских, политических, экономических, социальных и культурных и иных прав в КР.

• -    Признается относительная эффективность финансовых механизмов обеспечения природоохранных мероприятий, обусловленная спецификой отрасли, иначе говоря, особой опасностью ситуаций, способных причинить вред ОС, исчерпанием месторождения и требующей значительных затрат для продолжения работ или ликвидации предприятия.

• -    Необходимо развивать систему стимулов для местных сообществ в тесной корреляции с интересами КР, которые будут способствовать развитию местной инфраструктуры, увеличению количества рабочих мест, усилению мер по ООС.