К ВОПРОСУ О МОДЕРНИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

К моменту принятия КАС РФ у законодателя не было обобщенной, непротиворечивой позиции научного сообщества по ключевым категориям и институтам административной юстиции, включая административно-процессуальную терминологию. Не случайно в КАС РФ отсутствует норма, раскрывающая основные понятия, используемые в Кодексе, в том числе такие дискуссионные, как «административное дело», «административный правовой акт», «нормативный правовой акт», «административные процедуры». Любопытно, что в федеральных конституционных законах, имеющих непосредственное отношение к осуществлению административного судопроизводства («О судах общей юрисдикции Российской Федерации», «О Верховном Суде Российской Федерации»), термин «административное дело» употребляется, но легально не определяется.

Разработку Кодекса административного судопроизводства сопровождала общепризнанная научная неопределенность, которая повлияла на нормативные и технико-юридические конструкции.

При всех недоработках Кодекс административного судопроизводства — это шаг вперед на пути движения России к правовому государству, обеспечению прав и законных интересов человека и гражданина. Однако позитивные моменты, которые влекут за собой административное разбирательство, таким образом, не должны быть абсолютными. И дело не только в том, что в стране не сформировались специализированные административные суды, но и в реальных трудностях производства по делам об административных и других общественных правоотношениях. Это обуславливает потребность в обновляемом (пока в основном на теоретическом уровне) механизме административно-правового регулирования.

Суть обновления заключается в поэтапном отказе от полицейского восприятия административного права. Для построения современной системы административно-правового регулирования такой подход неприемлем, поскольку административно-правовые инструменты, как правовые ценности, должны защищать и охранять социальные ценности, такие как основополагающее право человека на достойную жизнь (часть 1 статьи 7 Конституции РФ). Отсюда и объективная необходимость ориентирования механизма административно-правового регулирования на обеспечение достойной человеческой жизни.

Право на человеческое достоинство нельзя сводить либо к праву на достойный уровень жизни, к праву на защиту от голода и нужды [3], либо к праву на защиту от пыток и других унижающих видов обращения. Нельзя, как это делает В. И. Крусс, отказываться от рассмотрения этого права как «условия витальности» [6]. Хорошая жизнь тесно связана с сохранением достоинства как естественного права человека, действительно нуждающегося в защите от голода и нищеты. В условиях нищеты трудно говорить о человеческом достоинстве, и в этом смысле оно выступает в качестве условия витальности.

«Праву человека на достойную жизнь, как важнейшей составляющей права на достоинство личности, — пишет О. В. Власова, — корреспондируется обязанность государства создавать все условия (правовые, экономические, культурные и др.) для свободного развития человека (физического, умственного, нравственного, материального и т. д.). Государство, соизмеряя свою деятельность с принципом признания достоинства личности во всех сферах правового регулирования, должно обеспечивать такой жизненный уровень, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство» [2].

С этой обязанностью государство корреспондирует право граждан на «полезное, качественное, эффективное, надлежащее государственное управление» [9]. В процессе этого управления обеспечивается установление юридической и организационно-правовой составляющей позитивного публичного управления и административно-юрисдикционной, в том числе судебной, защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций.

Административное судопроизводство признано законодателем в его научном толковании как форма судебного процесса, представляющего деятельность судов общей юрисдикции для рассмотрения дел, возникающих из административных и иных общественных правоотношений [11]. При всей важности оно не может претендовать на решение большей части этих задач.

Кодекса административного судопроизводства РФ ожидался как универсальная и обновленная административно-процессуальная форма. Однако Большинство процессуальных правил почти без изменений перенесены в КАС РФ из ГПК РФ: начиная с предъявления административного искового заявления и заканчивая исполнением судебных актов.

Судебные механизмы защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц от произвола бюрократии, необходимо формировать последовательно: во-первых, устранять или сводить к минимуму риск решения или действия (бездействие) органов и должностных лиц публичной администрации, нарушающей права, свободы и законные интересы участников административно-правовых отношений, а во-вторых, формировать эффективные административно-юрисдикционные формы вопреки административной мягкости, в-третьих, моделировать эффективные альтернативные (неюрисдикционные) решения административных споров.

В каждой из этих областей существует множество проблем, требующих находить пути решения. Пробелы и недостатки КоАП РФ хорошо известны. Некоторые считают, что вместо КоАП Российской Федерации должны подготовить Федеральный кодифицированный законодательный акт, который назвать Кодекса РФ об административной ответственности и отпадет необходимость в процессуальном кодексе [7].

Другие, поддерживая идею о замене КоАП РФ на Кодекс Российской Федерации об административной ответственности, считают необходимым принятие и административно-процессуального (административно-юрисдикционного) кодекса [10]. В научный оборот входит и такое название, как административно-деликтный кодекс [4].

Есть мнения, что реальными перспективами развития законодательства об административных правонарушениях могут быть установление ответственности только в федеральном законе (КоАП РФ) с исключением возможности принятия соответствующих законов в субъектах Федерации. Другие считают целесообразным провести инвентаризацию Особой части КоАП РФ, соответствующих законов субъектов Федерации об административных правонарушениях, существенно сократить количество составов административных правонарушений, которые будут зафиксированы в КоАП РФ [8].

Академическая свобода и научный поиск это неплохо. Но нет гарантии того, что вновь не проявится политическая воля и не будет выбрана идея модернизации административно-деликтного законодательства, поскольку не всегда определенные провалы нормативных правовых актов связаны со слабостью или несоответствием теории административного права. Без надлежащей научной поддержки не может быть соответствующего законодательства, но этого не может быть и когда законодательство ставится на поток. Принятие законодательства или отдельных историй, не сопровождающихся углубленным научным изучением и зачастую связанное с политической ситуацией и/или желанием «точечно» корректировать тексты, приводит к возникновению «выпадающих конструкций» в результате недостатков в законодательной мысли и технике правового характера.

Существует и такая проблема: при всех различиях в трактовках понятий «административная юстиция», «административная юрисдикция», «административное судопроизводство (правосудие)» они позиционируются, прежде всего, как государственно-властная деятельность по разбирательству административно-правовых конфликтов. Сегодня спектр применения таких мер крайне узок. Посреднические процедуры на законодательном уровне предназначены только для разрешения споров, возникающих из гражданских отношений, в том числе в связи с предпринимательской и иной хозяйственной деятельностью, а также споров, возникающих из трудовых и семейных отношений [1].

Не получили широкого признания возможности мировых соглашений по спорам, затрагивающим публично-правовые интересы, да и те рассматриваются лишь в рамках отношений, регулируемых ГПК РФ и АПК РФ [5].

Ни посредничества, ни мировые соглашения не применяются к спорам, возникающим по поводу прохождения государственной службы, порождая многочисленные судебные иски о восстановление на службу или о снятии дисциплинарного взыскания.

Не понятен механизм реализации положений части 1 статьи 218 КАС РФ, который предусматривает право граждан, организаций и иных субъектов не только обжаловать непосредственно в суде или оспаривать решения, действия (бездействие) органа, организации, лиц, обладающих государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организации, вышестоящей в цепи управления, но и использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Сегодня в мировых правовых системах накоплен значительный опыт интеграции различных процедурных механизмов разрешения споров в правовые системы государств. Внутренние правоохранительные органы испытывают определенные трудности в применении различных методов разрешения споров, что отчасти объясняется отсутствием исследований по вопросам совершенствования государственных и негосударственных систем разрешения споров.

Существующий в отечественной юридической науке в настоящее время традиционный подход к классификации механизмов процессуального разрешения споров для судебной и внесудебной систем не дает четкого ответа на вопрос о том, почему воспринимаемое российское право урегулирования споров не получает должного развития в юридической практике. Возможно, что теория «широкого» юридического процесса, основанная на новом подходе к пониманию содержания категории «спор», позволит по-другому взглянуть на классификацию процессуального разрешения споров и предложить пути развития системы разрешения конфликтов в условиях российской действительности.

Итак, интуитивно понятно, что административное право не может быть разработано на основе, сформировавшейся в советское время, догмы. Мощное обновление административного законодательства сосредоточено на регламентации внешневластной деятельности, исполнительной власти и внутриполитической деятельности всех органов государственной власти.

Распространение, зачастую путем проб и ошибок, массы административных норм (материальных, процессуальных, процессуальных) — прямой результат объективной необходимости модернизации административного права в соответствии с требованиями времени. К сожалению, эту объективную необходимость часто игнорируют.

Административное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина не может полноценно развиваться без соответствующего учения. Так как многие предложения научного сообщества по проблемам административной реформы, формирования и функционирования системы административного правосудия, противодействия административному правонарушению остаются невостребованными, то необходимо разработать перспективную и последовательную правовую и логическую модель развития административного права. Скрупулезный отбор идей, взглядов, форм и методов правового регулирования, которые обеспечили бы его позитивное развитие, повышение эффективности государственного управления, формирование эффективной системы контроля за деятельностью административных органов и их должностных лиц. Как бы банально это не звучало, научная мысль в первую очередь должна предшествовать закону, а не просто комментировать его.

Следующий вывод: ни одна из форм реализации механизма административно-правового регулирования публичного управления не может считаться основной, первичной, самодостаточной с точки зрения осуществления надлежащего публичного управления в многообразии его проявлений и обеспечения достойной жизни россиян.

Административное судопроизводство как вид судопроизводства, предусмотренный статьей 118 Конституции Российской Федерации, осуществляется судами общей юрисдикции, Верховным Судом РФ и арбитражными судами. Административное судопроизводство — это процессуальная форма рассмотрения и разрешения судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в том числе дел об административных правонарушениях. В сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности административное производство осуществляется арбитражными судами, юрисдикция которых определяется статьей 29 АПК РФ.