К вопросу о неопределенности правового положения экотехнопарков в Российской Федерации

Как следует из Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 января 2018 г. № 84-р (далее – Стратегия), ресурсосбережение, обеспечение экологической безопасности, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в настоящее время являются приоритетными направлениями в рамках реализации курса на устойчивое развитие Российского государства1.

Одной из наиболее актуальных экологических проблем, требующих незамедлительного решения, является проблема обращения с отходами. Согласно данным, приведенным в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176, в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности накоплено свыше 30000 млн. тонн отходов.

Увеличивается количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а размещаются на полигонах и свалках. Решение этих проблем должно осуществляться комплексно, путем минимизации, с одной стороны, количества захораниваемых отходов, а с другой стороны, путем максимального повторного вовлечения в хозяйственный оборот утилизируемых компонентов отходов в качестве сырья, материалов, изделий, превращения отходов во вторичное сырье для изготовления новой продукции и получения энергии.

Одним из перспективных механизмов решения указанных проблем является создание экотехнопарков по направлениям обращения с различными группами отходов, как промышленных, так и бытовых.

В п. 1б-5 Перечня поручений Президента РФ от 16 сентября 2020 года Пр-1489 отмечается необходимость принятия мер, направленных на создание экотехнопарков, предназначенных для производства товаров (продукции) с применением отходов производства и потребления, в том числе на базе имеющих- ся объектов промышленной инфраструктуры, что свидетельствует об актуальности и значимости развития данного направления. Создание экотехнопарков позволит снизить количество полигонного захоронения отходов и увеличить объем использования вторичного сырья в производственном процессе, стимулировать развитие российской технологической базы отрасли переработки отходов и способствовать формированию данной отрасли.

Развитию экотехнопарков (или  eco industrialparks) и их созданию уделяют большое внимание международные организации. Например, Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО) разработала Руководство для внедрения эко-индустриальных                   парков

(Implementationhandbookforeco-industrialparks, 2017), в котором дано определение эко-индустриальных парков, определены основные преимущества и выгоды от их создания, рассмотрены этапы реализации проектов парков, системы управления и примеры уже существующих парков в отдельных странах [14]. Особое внимание ЮНИДО уделяет трансформации уже существующих промышленных (индустриальных) парков в экологоориентированные парки, что представляет собой эффективную возможность для достижения устойчивого промышленного развития и достижения целей Повестки дня на период до 2030 года и Целей устойчивого развития (ЦУР) [2].

Экотехнопарки уже получили широкое распространение в зарубежных странах. Например, экотехнопарки созданы в Дании, Финляндии, Австрии [4], в Японии создано 26 эко-таунов (экотехнопарков) [9, с. 123]. В зарубежной практике экотехнопарк (экоинду-стриальный парк) рассматривается как симбиоз производственных и сервисных компаний, стремящихся совместными усилиями повысить экологическую и экономическую эффективность своей деятельности за счет сотрудничества в управлении ресурсами окружающей среды, в том числе энергетическими, водными, материальными и др. (реализация принципа коллективной выгоды) [8, с. 7–8].

Согласно Стратегии к 2025 году в России должно быть создано 30, а к 2030 году уже 70 экотехнопарков. В настоящее время в стране уже реализован ряд проектов, которые можно отнести к экотехнопаркам, позволяющих решать поставленные задачи по обработке, утилизации, обезвреживанию и переработке отходов (г. Люберцы Московской области, г. Саранск Республики Мордовия, г. Лысьва Пермского края, г. Энгельс Саратовской области и др.). Кроме того, в разработке находится еще ряд проектов ввода в эксплуатацию экотехнопарков, например, в г. Нягани и г. Ханты-Мансийске. Для Челябинской области вопросы переработки отходов также представляют значительный интерес. Одним из шагов по рециклингу отходов выступает создание промышленного парка по переработке полимеров, который будет располагаться в Сосновском районе на площадке ООО «Полигон ТБО». Однако рассматривается и возможность строительства экотехнопарка [11].

Несмотря на очевидную значимость и перспективность развития экотехнопарков, их правовое положение по российскому законодательству на данный момент остается весьма неопределенным. В первую очередь обращает на себя внимание, что в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ, являющемся базовым нормативным актом в сфере обращения с отходами, понятие экотехнопарка отсутствует. Данное понятие раскрывается в Стратегии, где под экотехнопарком понимается объединенный энергетическими и взаимозависимыми материально-сырьевыми потоками и связями комплекс объектов, включающий в себя здания и сооружения, технологическое и лабораторное оборудование, используемые в деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, обеспечивающий их непрерывную переработку и производство на их основе промышленной продукции, а также осуществление научной, исследовательской и (или) образовательной деятельности.

Наряду с экотехнопарками в Стратегии предусматривается создание производственно-технических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов; мусоросортировочных комплексов твердых коммунальных отходов; многофункциональных комплексов по промышленному обезвреживанию отходов; многофункциональных сортировочных комплексов. Если проанализировать данные понятия, то становится очевидным, что главное отличие экотехнопарка от указанных объектов заключается в наличии в его составе объектов, обеспечивающих осуществление научной, исследовательской и (или) образовательной деятельности.

Определение экотехнопарков можно встретить и в законодательстве субъектов Российской Федерации, например, в Законе Тверской области от 6 ноября 2019 г. № 67-ЗО «Об инновационно-промышленных парках Тверской области, экотехнопарках Тверской области и о внесении изменений в отдельные законы Тверской области»). Однако оно практически дословно копирует определение экотехнопарка, содержащееся в Стратегии. Иное определение содержится в Региональном экологическом стандарте Челябинской области, утвержденном Губернатором Челябинской области от 16 декабря 2020 г., где предусмотрено, что экотехнопарки - специализированные кластеры по обращению с отходами, выполняющие полный цикл работ: сортировка отходов; переработка отходов; создание продукции из вторичных материальных ресурсов (п. 4.5.1). В ряде отдельных региональных актов упоминаются экотехнопарки как элементы системы обращения с отходами, например, в Территориальной схеме в области обращения с отходами, в том числе с ТКО, Республики Татарстан, утвержденной постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 13 марта 2018 г. № 149; Распоряжении Главы Республики Адыгея «О масштабном инвестиционном проекте «Создание регионального экотехнопарка на территории Республики Адыгея» от 21 сентября 2018 г. 238-рг; Приказе Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края от 25 февраля 2019 г. № 37-0109/38 «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами в Приморском крае»; Приказе Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 23 сентября 2016 г. № 228 «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Самарской области».

В Федеральном законе «О промышленной политике в Российской Федерации» от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ закреплено понятие индустриальный (промышленный) парк» и «промышленный технопарк». В проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации» (в части применения мер стимулирования к субъектам деятельности в сфере промышленности, ис- пользующим объекты промышленной инфраструктуры и оборудование, находящиеся в составе экотехнопарка)» от 22 марта 2018 г. (далее - Проект) было предложено закрепить в Федеральном законе «О промышленной политике в Российской Федерации» определение экотехнопарка как совокупности находящихся в функциональной зависимости и размещенных на территории одного или на территориях нескольких субъектов Российской Федерации объектов промышленной инфраструктуры и оборудования, которые предназначены для производства субъектами деятельности в сфере промышленности промышленной продукции с применением отходов производства и потребления в процессе обработки, утилизации и обезвреживания таких отходов. Согласно Проекту требования к экотехнопаркам в целях применения к ним мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, а также правила подтверждения соответствия экотехнопарков данным требованиям должны утверждаться соответствующим Постановлением Правительства РФ. Так, требования к промышленным технопаркам в настоящее время закреплены в Постановлении Правительства РФ от 27 декабря 2019 г. № 1863 «О промышленных технопарках и управляющих компаниях промышленных технопарков».

Следует отметить, что с 2018 года и по настоящее время Проект так и не был принят. Тем не менее идея о совершенствовании законодательства об экотехнопарках не утратила своей актуальности и по сей день. Так, в соответствии с Планом мероприятий по реализации стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утв. заместителем Председателя Правительства РФ 10 июня 2021 г. № 5637п-П9, разработку предложений по внесению изменений в Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации» в части понятийного аппарата в отношении экотехнопарков, определению типовых требований к экотехнопаркам, мер государственной поддержки при их создании, с указанием источников финансирования планируется осуществить в конце 2021 - начале 2022 гг.

В литературе, посвященной экотехнопаркам, внимание преимущественно уделяется технологическим, а также управленческим аспектам их организации и деятельности [13,

Проблемы и вопросы гражданского права 10]; их функциональной роли как инструмента получения вторичных ресурсов от переработки отходов [6, 12].

Вопрос же о правовом положении экотехнопарков в научной литературе является мало исследованным. Тем не менее встречаются попытки дать юридическое определение экотехнопарку с учетом особенностей их нормативного правового регулирования. Так, отдельные авторы указывают, что экотехнопарк с точки зрения законодательства представляет собой территориально распределенный промышленный кластер, специализирующийся на сортировке, вторичной переработке и утилизации отходов, причем отдельные компоненты технологического процесса могут реализовываться как все вместе в одном географическом пункте, так и быть разнесены по разным местонахождениям, в том числе в разных административных единицах страны [7]. С данным определением можно согласиться относительно специализации экотехнопарков и возможного территориального расположения объектов экотехнопарка в различных административно-территориальных образованиях, что не противоречит действующему законодательству. Однако спорным представляется использование при определении понятия «экотехнопарк» термина «кластер». В соответствии с ч. 13 ст. 3 Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» промышленный кластер – это совокупность субъектов деятельности в сфере промышленности, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или на территориях нескольких субъектов Российской Федерации. Фактически кластеры представляют собой технологически связанную совокупность хозяйствующих субъектов. В то же время, как показал анализ действующего законодательства и проектов нормативных актов, посвященных экотехнопаркам, под ним понимается не совокупность хозяйствующих субъектов, а комплекс объектов, предназначенных для осуществления производственной, научной, исследовательской и (или) образовательной деятельности в сфере обработки, утилизации и обезвреживания отходов, обеспечивающий их непрерывную переработку и производство на их основе промышленной продукции. Безусловно, для управления и эксплуатации таких объектов требуется целый ряд субъектов (управляющих компаний, резидентов, арендаторов, сервисных организаций и т.д.), однако ключевым элементом эффективной деятельности экотехнопарков должно выступать в первую очередь наличие как недвижимого, так и движимого имущества, предназначенного для решения задач, стоящих перед экотехнопарком. Полагаем, что экотехнопарк можно рассматривать в качестве разновидности единого недвижимого комплекса, под которым в соответствии со ст. 133.1 ГК РФ понимается совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и др.), либо расположенных на одном земельном участке, если в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь. В качестве примера отнесения экотехнопарка к разновидности единого недвижимого комплекса можно привести решение Арбитражного суда Архангельской области от 16 января 2020 г. по делу № А05-2324/2019 о признании самовольной постройкой и сносе незавершенного строительства – объекта размещения твердых коммунальных отходов «ЭкоТехноПарк «Шиес», включая 13 входящих в полигон отдельных объектов (погрузочные площадки, дороги, здания, водозаборный узел и др.). В данном решении суд отметил, что поименованные в иске объекты представляют собой совокупность объединенных единым назначением частей, возводимых в процессе создания единой недвижимой вещи (единого недвижимого комплекса). В литературе поднимаются и иные вопросы, касающиеся правового положения технопарка, например, о форме собственности, на базе которой он осуществляет свою деятельность. Так, выделяется государственный экоиндустриальный парк; частный экоиндустриальный парк; экоиндустриальный парк, образованный на основании государственно-частного партнерства [8, с. 73].

Действительно, в действующем законодательстве отсутствуют четко определенные правовые модели, в рамках которых может быть реализован проект экотехнопарка. Как следствие, в науке предлагается рассматри- вать экотехнопарк как разновидность промышленного технопарка; экотехнопарк как результат соглашения о ГЧП, концессионного соглашения, специального инвестиционного контракта (СПИК), инвестиционного соглашения [3]. Безусловно, что механизмы ГЧП являются важнейшим элементом развития экотехнопарков как элементов механизма охраны окружающей среды, в том числе для решения проблемы ликвидации накопленного вреда [1, с. 147; 5].

Как показывает анализ опыта работы уже действующих экотехнопарков, одним из наиболее востребованных механизмов ГЧП для реализации проекта экотехнопарка является концессионное соглашение между субъектом РФ и специальной проектной компанией (управляющей компанией экотехнопарка).

В заключение отметим, что на сегодняшний день в Российской Федерации правовое регулирование вопросов организации и деятельности экотехнопарков является недостаточным. Не разработаны критерии и условия организации экотехнопарков, требования к управляющим компаниям и резидентам таких парков, меры государственной поддержки для хозяйствующих субъектов и инвесторов. В связи с этим многими учеными высказываются отдельные предложения по совершенствованию законодательства об экотехнопарках [7], в частности, обосновывается необходимость доработки и принятия федерального закона, регулирующего создание и функционирование экотехнопарков, а также внесения изменений в законодательные акты, связанные с охраной окружающей среды и отходами, позволяющими юридически закрепить статус и механизм создания экотехнопарков; совершенствования финансово-экономических механизмов стимулирования развития организованного рециклинга ресурсов как системы преференций для субъектов индустрии рециклинга в сфере бюджетного субсидирования, налогового стимулирования, льготного кредитования, государственных закупок, и их интеграции в действующее законодательство [6, 3].

Подводя итог вышеизложенному, можно констатировать, отсутствие как в российском законодательстве, так и в юридической науке единого подхода к понятию «экотехнопарк», его квалифицирующим признакам, условиям создания и деятельности экотехнопарков, требованиям к субъектам, осуществляющим дея- тельность в экотехнопарках, управляющим компаниям, мерам государственной поддержки и другим вопросам. Полагаем, что правовое положение экотехнопарков должно определяться на федеральном уровне путем внесения изменений в действующее законодательство об индустриальных (промышленных) парках и промышленных технопарках. В Федеральном законе «О промышленной политике Российской Федерации» следует закрепить понятие экотехнопарка, особенности их организации и деятельности, требования к управляющей компании и резидентам экотехнопарка. Кроме того, представляется целесообразным принятие Национального стандарта Российской Федерации «Экотехнопарки. Требования», по аналогии с уже существующим на сегодняшний день ГОСТ Р 56425-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. «Технопарки. Требования».

Гармонизация законодательства России в части выстраивания единых требований и критериев, предъявляемых к экотехнопаркам, а также мер государственной поддержки в отношении субъектов, осуществляющих деятельность в их рамках, на федеральном уровне будет более эффективно способствовать созданию единой системы экотехнопарков в нашей стране, чем разработка нормативных актов об экотехнопарках в отдельных субъектах Российской Федерации.