К вопросу о понятии бюджетной деятельности субъекта Российской Федерации

Понятие «бюджетная деятельность субъекта Российской Федерации» является производным от общего понятия «бюджетная деятельность». В свою очередь понятие «бюджетная деятельность» является производным от понятия «финансовая деятельность», поскольку сама бюджетная деятельность является разновидностью финансовой деятельности. Поэтому для того чтобы выяснить содержание бюджетной деятельности публично-правового образования, необходимо уточнить, какой смысл вкладывается в понятие «финансовая деятельность».

Понятие «финансовая деятельность государства» сложилось еще в пятидесятых годах прошлого века. А.М. Гурвич давал ей следующее определение: «Деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения есть финансовая деятельность Советского государства»1.

Как мы видим, данный автор определял финансовую деятельность государства через два ее направления: 1) мобилизация денежных ресурсов; 2) распределение денежных ресурсов.

Однако уже вскоре данное понятие было расширено за счет включения в эту деятельность еще одного направления - использование денежных средств. Так, Е.А. Ровинский давал следующее определение этому понятию: «Финансовая деятельность Советского государства - это предусмотренные законодательством действия уполномоченных на то органов государства по мобилизации, распределению и использованию денежных средств»2.

Мнения о содержании финансовой деятельности государства как триаде действий по формированию, распределению и использо ванию денежных фондов (финансовых ресурсов) придерживается и большинство современных авторов.

Например, Н.И. Химичева пишет: «Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов»3.

Похожие определения дают О.Н. Горбунова4 и Е.Ю. Грачева5.

Правда, некоторые авторы слегка разнообразят данное определение. Например, К.С. Бельский пишет: «Финансовая деятельность государства - это плановый процесс мобилизации денежных средств, создания денежных фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций»6.

Как мы видим, в данном определении не используются такие традиционные понятия, как «распределение» и «использование» денежных фондов, а применяется понятие «расходование». Но в принципе это не меняет содержание финансовой деятельности государства, поскольку термин «расходование денежных фондов» является собирательным и объединяет в себе все виды предоставления денежных средств из определенного фонда как посредством его распределения (например, методом бюджетного финансирования), так и посредством его использования (например, методом закупки товара на нужды публично-правового образования).

Попутно отметим, что термин «распределение денежного фонда» выражает такое расходование денежных фондов, которое осуществляется в рамках отношений, являющихся по своей экономической природе распределительными денежными отношениями. По своей правовой природе данные отношения являются финансово-правовыми отношениями. Термин «использование денежного фонда» выражает такое расходование денежных фондов, которое осуществляется в рамках отношений, являющихся по своей экономической природе товарно-денежными отношениями. По своей правовой природе данные отношения являются гражданско-правовыми отношениями.

Бюджетная деятельность, что не вызывает сомнения, является разновидностью финансовой деятельностью. Поэтому вполне понятно, что категория «бюджетная деятельность» определяется через те же признаки, что и категория «финансовая деятельность», т.е. через триаду действий: формирование (собирание, аккумуляция), распределение и использование денежного фонда.

Исходя из этого, Ю.А. Крохина, например, определяет бюджетную деятельность следующим образом: это «основанная на правовых нормах совокупность систематически осуществляемых субъектами бюджетного права функций по планомерной аккумуляции, распределению и использованию централизованного денежного фонда общего назначения в публичных интересах»7.

Примерно также определяет понятие «бюджетная деятельность» А.С. Омельян: это «обусловленная публичным интересом система действий, существующих в форме бюджетно-правовых отношений, возникающих между субъектами бюджетного права по поводу осуществления функций по планомерной аккумуляции (образованию, формированию), распределению, перераспределению и использованию централизованного фонда денежных средств с целью практического осуществления задач и функций государства и органов местного самоуправления»8.

При анализе данных определений возникает вопрос, что понимать под термином «субъекты бюджетного права».

Данный термин Н.И. Химичева определяет следующим образом: «Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права. В круг субъектов бюджетного права РФ входят: 1) государство и его территориальные подразделения - Российская Федерация в целом, субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования); 2) органы государственной власти и местного самоуправления - представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного 9 самоуправления» .

В данной трактовке понятия «субъекты бюджетного права» вызывают возражение два обстоятельства.

Первое - отнесение муниципальных образований к числу территориальных подразделений государства. Как указывается в литературе, «местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом». «Муниципальное образование -публично-территориальная единица, охватывающая часть территории субъекта РФ и обладающая следующими обязательными признаками: наличие единой населенной территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет»10.

Следовательно, муниципальное образование, выступая публично-территориальным образованием, является организационным сообществом самого населения, а не структурной частью государственного аппарата. Безусловно, муниципальное образование расположено на территории государства. Но располагаться на территории государства еще не означает быть территориальным подразделением государства.

Второе обстоятельство - ограничение числа субъектов бюджетного права лишь такими лицами, как публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) и их органы. Если исходить из того, что субъекты бюджетного права - это «носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюд- жетов», то такими «носителями» выступают не только публично-правовые образования и их органы, но и иные лица. К числу таких лиц относятся, например, бюджетные учреждения, являющиеся получателями бюджетных средств; налогоплательщики, за счет платежей которых (налогов) формируется бюджет; лица, предоставляющие деньги взаймы публично-правовому образованию. Эти лица участвуют в процессах формирования, распределения и использования бюджетов, они выступают субъектами отношений, возникающих при осуществлении этих процессов, эти отношения регулируются нормами бюджетного права. Как отмечает М.В. Карасева, «юридические лица являются субъектами бюджетного права потому, что они участвуют в бюджетном процессе (бюджетные учреждения), а также получают финансовые ресурсы из бюджета. Физические лица также относятся к субъектам бюджетного права, поскольку они являются получателями бюджетных средств»11.

Следовательно, данные лица, выступая субъектами бюджетных правоотношений, не могут не быть субъектами бюджетного права. Кстати, если исходить из того, что субъектами бюджетного права являются лишь публичноправовые образования и их органы, то бюджетные правоотношения могут возникать только между этими лицами. Между тем Бюджетный кодекс РФ, перечисляя участников бюджетного процесса, называет в их числе таких лиц, как «получатели бюджетных средств». К числу этих «получателей» относятся, в частности, бюджетные учреждения, которые, как известно, не являются публичноправовым образованием и их органом.

Таким образом, субъектами бюджетного права выступают не только публичноправовые образования и их органы, но и все другие лица, являющиеся субъектами отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования бюджетов.

В то же время следует, по нашему мнению, различать понятия «субъект бюджетной деятельности», «субъект бюджетных правоотношений» и «субъект бюджетного права». И когда речь идет о бюджетной деятельности публично-правового образования, то субъектом этой деятельности является естественно само это образование, выступающее в надлежащих случаях в лице своих органов. И это публично-правовое образование, выступаю- щее в целом или в лице своих органов, будет субъектом тех бюджетных отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования такого денежного фонда данного образования, как бюджет. Объем полномочий (прав и обязанностей) публично-правового образования и как субъекта осуществляемой им бюджетной деятельности, и как субъекта возникающих при этом бюджетных отношений определяется нормами бюджетного законодательства.

В бюджетную деятельность публичноправового образования включаются и другие лица (юридические и физические), участвующие в процессах формирования, распределения и использования бюджета данного образования. Однако их участие в данной деятельности не может выражать бюджетную деятельность самого публично-правового образования, поскольку в процессе осуществления бюджетной деятельности они не представляют собой это образование, а противостоят ему. Эти лица выступают не субъектами бюджетной деятельности государства, а ее объектом - именно на них направлена деятельность государства как в плане получения доходов бюджета, так и при предоставлении им денежных средств из бюджета.

Необходимо также уточнить, какие денежные фонды находятся в сфере бюджетной деятельности субъекта РФ. Раньше этот вопрос вообще не возникал, поскольку бюджетная деятельность всегда увязывалась с централизованным денежным фондом публичноправового образования, который традиционно именовался «бюджет». Однако в настоящее время Бюджетный кодекс РФ включает в состав бюджетной системы субъекта РФ два вида бюджетов: 1) бюджет субъекта РФ; 2) бюджет территориального государственного внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования. Следовательно, уже два вида денежных фондов субъекта РФ именуются термином «бюджет», что дает основание включать их в сферу бюджетной деятельности данного субъекта. Однако полагаем, что такое решение законодателя является ошибочным. По нашему мнению, правильной является точка зрения Э.Д. Соколовой, которая считает необходимым вывести из состава бюджетной системы бюджеты «государственных внебюджетных фондов, поскольку их сущность и порядок создания, использования, управления значительно отличается от федерального бюджета и бюджетов субъектов

РФ». «Государственные внебюджетные фонды денежных средств необходимо объединить с местными внебюджетными фондами в самостоятельный институт финансовой системы общества под названием «Государственные и местные внебюджетные фонды»12. От себя добавим, что применение термина «бюджет» к фондам, которые именуются «внебюджетными» (т.е. находящимися вне бюджетов), представляется вообще нелогичным. Поэтому именовать данные денежные фонды словом «бюджет» нет никаких оснований.

Продолжая рассмотрение понятия «бюджетная деятельность», следует сказать, что в последние годы это понятие начинает расширяться. Связано это с тем, что расширяются границы категории «финансовая деятельность», производным от которой выступает понятие «бюджетная деятельность».

Прежде всего это касается включения в состав финансовой деятельности контрольной деятельности. Например, Н.И. Химичева пишет, что содержание финансовой деятельности выражается в таких направлениях, как образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондах. «Неотъемлемым элементом в каждую из них входят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности»13.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина также включают финансовый контроль в состав финансовой деятельности14.

Отметим, что многие авторы оценивают финансовую деятельность как планомерно осуществляемую деятельность. Это означает, что направлением этой деятельности является планирование процессов формирования, распределения и использования денежных фондов. Заметим, что наиболее отчетливо это направление финансовой деятельности проявляется применительно к такому фонду денежных средств, как бюджет, где данное направление выражается в виде бюджетного процесса, представляющего собой деятельность по разработке, рассмотрению, утверждению и организации исполнения финансового плана в виде бюджета (росписи доходов и расходов централизованного фонда денежных средств). Применительно ко всем видам публичных денежных фондов можно выделить такое направление финансовой деятельности, как планирование процессов формирования, распре деления и использования публичных денежных фондов.

А.И. Худяков включает в состав финансовой деятельности такое ее направление, не носящее материальный характер, как организация использования денежных фондов государства15.

В итоге в финансово-правовой науке постепенно укрепляется мнение, что финансовая деятельность имеет не только имущественный аспект, но и аспект неимущественный.

Полагаем, что это мнение вполне распространяется и на бюджетную деятельность в целом и бюджетную деятельность субъекта РФ в частности.

Имущественный аспект бюджетной деятельности субъекта РФ выражается в осуществлении процессов формирования, распределения и использования денежных фондов этого субъекта.

В процессе осуществления данного аспекта финансовой деятельности субъекта РФ возникают экономические (имущественные) отношения. По своей экономической природе это будут финансовые, товарно-денежные и кредитные отношения. В рамках этих отношений деньги движутся либо в бюджет субъекта РФ (отношения по формированию бюджета или доходные бюджетные отношения), либо, напротив, движутся из бюджета, выражая расходные бюджетные отношения.

Неимущественный (организационный) аспект бюджетной деятельности субъекта РФ имеет целью обеспечение эффективности и рациональности процессов формирования, распределения и использования бюджета, включая осуществление контроля за этими процессами.

В процессе осуществления данного аспекта бюджетной деятельности субъекта РФ возникают неимущественные отношения: плановые, разрешительные, надзорные, контрольные и т.п. Данные отношения не являются денежными отношениями. Однако они служат для целей правильного осуществления тех денежных отношений, которые выражают материальный аспект бюджетной деятельности субъекта РФ.

Наиболее существенными направлениями бюджетной деятельности субъекта РФ в ее неимущественном (организационном) аспекте выступает бюджетный процесс, посредством которого осуществляется планирование процессов формирования, распределения и использования бюджета данного субъекта, а также бюджетный контроль, в рамках которого осуществляется контроль за всеми аспектами бюджетной деятельности, включая как ее материальную, так и организационные составляющие.

Надо сказать, что деление бюджетной деятельности на имущественную и неимущественную составляющие нашло свое отображение в определении круга общественных отношений, регулируемых Бюджетным кодексом РФ.

Так, согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся:

Вторую группу составляют бюджетнопроцессуальные и бюджетно-контрольные отношения. Это неимущественные бюджетные отношения.

В итоге бюджетную деятельность субъекта РФ можно определить следующим образом: это деятельность субъекта Российской Федерации, выступающего в целом или в лице своих органов, по формированию, распределению и использованию своего бюджета, а также по осуществлению бюджетного процесса и бюджетного контроля.

• ¹    Гурвич М.А. Советское финансовое право. - М., 1952. -С. 17.

• ²    Финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. - М., 1971.-С. 10.

• ³    Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. -М.,2003.-С. 85.

• ⁴    Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой.-М„ 2000.-С. 16.

• ⁵    Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: учебник. - М., 1995. - С. 3.

• ⁶    См.: Финансовое право: учебник / под ред. С.В. Запольского. - М., 2006. - С. 25.

• ⁷    Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. Н.И. Химичевой. - М., 2002. - С. 97.

• ⁸    Омельян А. С. Бюджетная деятельность государства и местных образований - сфера возникновения бюджетных правоотношений // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. - Вып. 1. - Черновцы, 2003. - С. 121.

• ⁹    Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. -С. 168.

• ¹⁰    См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России: учебник. - М., 2006. - С. 107.

• ¹¹    Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. -М„ 2006.-С. 202.

• ¹²    Соколова Э.Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2008. - С. 21.

• ¹³    Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. - С. 86.

• ¹⁴    Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. - С. 35; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. - М., 2004. - С. 44.

• ¹⁵    Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. - Алматы, 2002. - С. 47.