К вопросу о понятии государственного управления

Система управления, одним из элементов которой выступают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в юридической и иных общественных науках рассматривается в качестве неотъемлемого атрибута общества и (или) государства, определяющего содержание таких понятий, как социальное управление [1], публичное администрирование, публичное управление [2], государственное управление [3], государственное администрирование [4], административное управление [5] и пр.

С позиции исследовательской задачи наибольший интерес представляет междисциплинарная категория государственного управления, имеющая как нормативное, так и научно-теоретическое обоснование. В частности, Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [6] раскрывает государственное управление в качестве деятельности органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. В свою очередь, Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» [7], основывающийся на положениях Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» [8], нормативно закрепляет понятие национальной безопасности как состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны, а к способам ее обеспечения относит достижение целей и задач, предусмотренных стратегическими национальными приоритетами.

В свою очередь, рассматриваемое понятие в общей теории государственного управления раскрывается неоднозначно.

Во-первых, государственное управление рассматривается в виде социально-правового явления или разновидности целенаправленного воздействия на общественные процессы. В данном случае специфика государственного управления выявляется, исходя из представлений о социальном управлении как особом типе управления, основанном на властно-волевых, традиционных установках, возникающих внутри человеческого коллектива в целях организации данного коллек- тива как механизма реализации общественных связей [9].

Соответственно, государственное управление некоторые авторы (В.П. Васильев, Н.Г. Деханова, Н.А. Лось и др.) предлагают трактовать как вид социального управления, связанный с целенаправленным использованием на основе общих принципов механизмов государственного принуждения, которые могут быть применены как в управлении государством, так и общественной структурой [10].

Во-вторых, констатируется, что государственное управление есть публично-правовое явление, сущность которого наиболее полно передает категория публичного управления. Раскрывая природу публичного управления, И.В. Понкин подчеркивает, что оно представляет собой комплекс механизмов, процессов, взаимоотношений и интересов, посредством которых граждане (объединения граждан) выражают свои интересы, осуществляют права и обязанности, а также регулируют разногласия [11]. Другие авторы (В.П. Васильев, Н.Г. Деханова, Ю.А. Лось и др.) считают, что публичное управление есть открытое, гласное, происходящее в присутствии людей управление, предназначенное для публики, общества, находящееся в их распоряжении [12].

Через призму особых свойств публичного управления государственное управление рассматривается как сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества [13].

Полагаем, что публичное управление можно трактовать как систему взаимодействий и взаимоотношений институтов общества и государства, ориентированную на открытое и гласное обсуждение, принятие и реализацию управленческих решений (актов публичного управления), а также транспарентный процесс воздействия на объекты управления для удовлетворения общественных целей, интересов и потребностей. В свою очередь, государственное управление с таких позиций предстает как упорядоченная система взаимодействий и взаимоотношений субъектов публично-правовых отношений, ориентированная на открытое и гласное обсуждение, принятие и реализацию нормативных и иных правовых актов, публичновластное воздействие на общественные процессы в целях удовлетворения общих интересов и потребностей в рамках, установленных законом.

В-третьих, государственное управление характеризуется как политико-административное явление, и данное понимание в юридической и иных общественных науках является наиболее распространенным.

В частности, государственное управление рассматривается в широком смысле как непрерывное осуществление государственной власти, выражаемое в принятии политико-государственных решений и их реализации, в контроле за соблюдением в обществе режима законности и правопорядка [14]. При этом в узком значении государственное управление отождествляется исключительно с исполнительно-распорядительной деятельностью органов государственного управления. В этой связи группа авторов (Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов) отмечают, что государственное управление есть целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства [15].

В таком контексте государственное управление, особенно если речь идет о политическом руководстве, может раскрываться и как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность индивидов [16], или как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу [17], либо как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти [18].

В то же время, к примеру, Ю.Е. Аврутин считает, что государственное управление необходимо трактовать в одном единственном понимании как исполнительно-распорядительную деятельность специально созданных органов, функционально и компетенционно отличающихся от иных форм реализации государственной власти [19].

Полагаем, что сохранение сложившегося понимания государственного управления в широком и узком значениях является субъективным требованием, поскольку отражает специфику функционирования единого механизма управления делами в федеративном государстве, диф- ференцируемого на несколько территориальных уровней, каждый из которых располагает собственным конституционно-правовым статусом и формами публично-территориальной самоорганизации населения.

В-четвертых, отдельные авторы рассматривают государственное управление в качестве служебноадминистративного явления. К примеру, Г.А. Купряшин считает, что государственное управление представляет собой профессиональную деятельность государственных служащих по выполнению решений, принимаемых законодательной, исполнительной и судебной властями [20].

Несмотря на то, что муниципальная служба, как отмечает в одной из своих правовых позиций, изложенной в Постановлении от 13 февраля 2020 года № 8-П [21], Конституционный Суд Российской Федерации, выступает самостоятельным видом публичной службы, в том числе с точки зрения выполняемых задач, а также принципов организации и функционирования, взаимосвязь государственной гражданской службы с муниципальной службой, их единая публичная природа позволяет, на наш взгляд, определить государственное управление как профессиональную деятельность государственных и муниципальных служащих по исполнению решений, принимаемых органами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

В-пятых, государственное управление может рассматриваться через призму публичного администрирования. В этом случае оно предстает как публично-административное явление, сущность которого раскрывается через категорию публичного администрирования. По мнению А.М. Гоголева, публичное администрирование представляет собой деятельность в системе институтов публичной власти (органы государственной власти, органы местного самоуправления, негосударственные организации, участвующие в выполнении функций публичной власти) и публичной службы, направленную на удовлетворение общественных и государственных потребностей, исполнение нормативных правовых актов, обеспечение верховенства права, соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию прав и законных интересов граждан [22].

Представленные подходы к пониманию государственного управления в дальнейшем помогают установить основные уровни внешнего воздействия принципов деятельности государственно-правового явления, выделяя при этом принцип законности, гласности, коллегиальности и т. д.