К вопросу о понятии и существенных признаках административного надзора как формы государственно-управленческой деятельности

Одним из наиболее значимых видов управления является государственное управление, которое представляет собой организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства1.

Управленческая деятельность призвана обслуживать реализацию целей и функций управления, обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий. Ее можно определить как набор (совокупность) выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления.

В государственном управлении управленческая деятельность несет на себе его свойства, в частности, связанность с государственной властью, системность, объектную универсальность и др.

Самостоятельными, автономными государственно значимыми формами юридической деятельности являются контроль и надзор. Представляется, что они обладают только им присущими признаками, содержанием, принципами, функциями, процессуальной формой.

Некоторые авторы относят осуществление контрольно-надзорных функций к методам государственного управления и регули-рования2. Д. Н. Бахрах считает контроль и надзор функцией административной власти3, Е. В. Шорина и А. В. Морозов называют их функциями управления4.

По мнению автора, справедливой является точка зрения об отнесении контроля и надзора к формам юридической, и в частности государственно-управленческой, деятельности, высказанная В. П. Беляевым5, В. В. Ефи-мовой6, А. В. Мартыновым7.

Одним из дискуссионных в литературе является вопрос о соотношении контроля и надзора, а также о самостоятельности послед-него8, поскольку в юридической литературе и действующем законодательстве они нередко отождествляются.

На современном этапе, в отличие от работ советского периода, указываются такие новые отличительные признаки административного надзора, как наблюдение за соблюдением технических норм и правил, а целью надзора является обеспечение безопасности9.

На наш взгляд, можно выделить следующие основополагающие признаки административного надзора, отличающие его от контрольной формы государственно-управленческой деятельности и иных видов государственного надзора.

• 1.    Предупредительный характер наблюдения за исполнением специальных норм и правил, являющегося сущностью административного надзора. Контроль также может иметь предупредительный характер, однако целью проверки будет установление отклонения от заданных параметров в деятельности подконтрольного субъекта, и такая проверка осуществляется контролируемым органом по своему усмотрению. При этом административно-предупредительная деятельность носит первоочередной, постоянный и систематический характер для установления нарушений

• 2.    Установление надзорной компетенции и надзорных полномочий.

• 3.    Административный надзор имеет специальный набор взаимосвязанных целей. Так, защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законных интересов организаций, обеспечение безопасности, безусловно, являются целью административного надзора, и именно такая деятельность служит одним из оснований отграничения государственного контроля от административного надзора.

• 4.    Критерий вмешательства или влияния на хозяйственную деятельность поднадзорного объекта. Административный надзор отличается от прокурорского наличием определенного комплекса административновластных средств, с помощью которых происходит проникновение в деятельность подконтрольного объекта¹⁰. Активное и частое применение мер административного принуждения является главным отличием административного надзора от правового мониторинга, который представляет собой динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера.

• 5.    Наличие соответствующих надзорных процедур, установленных в действующем законодательстве. Правовая регламентация надзорных процедур позволяет законным образом реализовывать цели и задачи административного надзора. При этом результаты административно-надзорной деятельности должны иметь соответствующее процессуальное оформление, к примеру, по результатам проверки должен быть составлен акт.

• 6.    Одним из направлений административно-надзорной деятельности являются правотворчество и участие в определении правового режима поднадзорных объектов.

• 7.    Объединение общими критериями многочисленных и многообразных видов административно-надзорной деятельности.

Краткие сообщения действующих нормативно-правовых актов, ограничений прав и свобод граждан и законных интересов организаций. Предупреждение нарушений законности является базовой функцией надзорных органов.

Принимая во внимание указанные существенные признаки административного надзора, мы считаем возможным сформулировать следующее понятие. Административный надзор – особая форма осуществления исполнительной власти (государственно-управленческой деятельности), связанная с реализацией установленных государственно-управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, юридических лиц и граждан.

Сущностью административного надзора являются специализированное наблюдение и проверка соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц со стороны уполномоченных на то государственных органов.