К вопросу о понятии межбюджетных трансфертов (исторические аспекты)

М ежбюджетные трансферты как форма поддержки бюджетов прошли определённый путь совершенствования. Обратимся к отдельным моментам истории бюджетно-правового регулирования, позволяющим судить о становлении понятия межбюджетных трансфертов как вида межбюджетных отношений.

В Древней Руси финансовое обеспечение функций государства не было централизовано. В тот период «финансовое управление было организовано в духе домашнего, в силу чего главным во всех вопросах был государь, в провинциях всеми вопросами заведовали воеводы. Применительно к ранним этапам развития Российского государства для финансирования территориальных органов государства применялся метод кормления, заменяющий жалованье чиновникам. Суды функционировали за счёт сбора судебных пошлин»1.

Начиная с Петровских времен, можно говорить о формировании государства как стройной финансовой организации централизованного типа. В условиях царской России, когда, по сути, был единый бюджет, проблем, связанных с межбюджетными отношениями, практически не возникало, что делало их неактуальными для бюджетной практики того периода. В рамках единого бюджета выделялись следующие группы расходов: общегосударственные, губернские, окружные и волостные затраты. Все «территориальные» расходы финансировались за счёт средств единого государственного бюджета, которые доводились до потребителей 66 казёнными палатами, 66 губернскими казначействами, 580 уездными и местными казначействами. Исключением были Финляндия, Польша, а также Закавказский и Туркестанский края, которые имели относительную бюджетную самостоятельность2. В то же время разного рода финансовые правоотношения, в том числе бюджетные отношения по распределению ресурсов между публично-правовыми образованиями, довольно активно развивались.

ЯГОФАРОВ

Руслан Равгатович – аспирант кафедры публичного права Саратовского государственного социальноэкономического университета

Межбюджетные отношения, включающие различные формы поддержки бюджетов, в том числе субвенции, дотации, субсидии, стали активнее развиваться в период существования СССР. Структура бюджетной системы СССР, её организация, взаимоотношения между различными звеньями бюджетной системы определялась соответствующими нормативными актами СССР: Постановлением ЦИК ССС Р от 29.10.1924 «О бюджетных правах союза ССР и вхо-

• ¹    Лебедев В.А. Финансовое право. – М., 2000, стр. 118–119, 139.

• ²    Там же, стр. 144–145.

дящих в его состав союзных республик»1, который закреплял в ст. 1, что в состав единого государственного бюджета Союза ССР входят общесоюзный государственный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Необходимо отметить, в пп. «Е» ст. 29 указанного Постановления раскрывается, что в доходную часть бюджетов союзных республик входят дотации из общесоюзных средств при наличии в бюджете данной республики дефицита, покрываемого Союзом ССР. Дальнейшую системную роль в бюджетном законодательстве обозначил Закон СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных респуб-лик»2, который определял бюджетную систему СССР как систему бюджетов, существующих на территории СССР, которые объединялись в единый государственный бюджет СССР. На основе объединения в Государственном бюджете СССР союзного бюджета и государственных бюджетов союзных республик обеспечивается финансирование мероприятий, предусматриваемых Государственным планом экономического и социального развития СССР, участие союзных республик в осуществлении мероприятий, имеющих общесоюзное значение, всестороннее развитие экономики и культуры союзных республик и их взаимная помощь (ст. 2 указанного Закона). Общесоюзным законом предусмотрено, что в Государственном бюджете СССР лишь устанавливаются государственные бюджеты союзных республик и только в общих суммах доходов и расходов для каждой республики в целом. Суверенным правом союзной республики является рассмотрение и утверждение своего бюджета в развёрнутом виде.

Таким образом, в данный период практиковалось чёткое разграничение расходов между бюджетами бюджетной системы. Проблема сбалансированности всех бюджетов также в значительной степени разрешалась дотациями, субвенциями, субсидиями из союзного бюджета. Переход к практике предоставления субвенций в СССР был связан с усилением самостоятельности бюджетов нижестоящего уровня3.

В период распада СССР начались процессы дезинтеграции государства, повлиявшие на распределение бюджетных ресурсов. Так, в межбюджетных отношениях на территории Российской Федерации начала 90-х гг. XX в. получил актуальность метод индивидуального согласования поддержки каждому нижестоящему бюджету, учитывающий местные факторы. Стала распространяться практика заключения индивидуальных соглашений и договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по разграничению бюджетно-налоговых полномочий. Так, например, состав и размеры доходов, поступающих в виде средств от федеральных налогов в бюджеты конкретных субъектов РФ, определялись соглашением между правительством РФ и органами власти соответствующих субъектов РФ. Саратовская обл. не была ис-ключением4.

Однако экономическая база бюджета Федерации была ограниченной. Поддержка субъектов Федерации стала обозначаться как «финансовая помощь», складывающаяся из различных форм: дотаций, субсидий, субвенций и т.д. В этот период в российской бюджетной практике наблюдалась политическая нестабильность из-за противостояния в межбюджетных отношениях между Российской Федерацией и её субъектами. Государство предпринимало различные меры для финансовой и политической стабилизации. Так, Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве» Правительству РФ было предписано приостанавливать финансирование из федерального бюджета, предназначенное в том числе для получателей – публично-правовых образований⁵. Также были предприняты и другие ограничительные меры, касающиеся межбюджетного распределения средств в различ ных форма х⁶.

Бюджетное законодательство России 90-х гг. XX в. не имело комплексного характера: оно состояло из отдельных законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые содержали и противоречивые положения. Не было и единой нормы, закрепляющей целостную основу категориального аппарата бюджетного права. Всё это не способствовало стабилизации политики межбюджетных отношений. Начало нового этапа реформирования межбюджетных отношений связано с принятием Бюджетного кодекса РФ 1998 г.1, которому принадлежит важная роль в совершенствовании регулирования бюджетных отношений, включая межбюджетные отношения.

После принятия Бюджетного кодекса РФ развитие межбюджетных отношений, в частности связанных с предоставлением бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов, можно разделить на этапы. Формальными критериями разграничения этих этапов выступает понимание понятия межбюджетных трансфертов, их соотношение с доходами и расходами бюджета, целевая предназначенность его форм.

Можно отметить следующие этапы развития межбюджетных отношений, проявляющиеся в нормативном оформлении правового режима межбюджетных трансфертов.

Этап 1. Установление форм финансовой помощи в форме дотаций, субсидий, субвенций либо иной безвозвратной и без- возмездной передачи средств – период с 31 июля 1998 г. по 26 апреля 2007 г.2

Этап 2. Закрепление самостоятельных форм межбюджетных трансфертов – дотаций, субсидий, субвенций. Исключение понятия «финансовая помощь» из Бюджетного кодекса РФ – период с 26 апреля 2007 г. по настоящее время).

Из проанализированного следует, что на разных этапах исторического развития бюджетного законодательства России научная дефиниция «межбюджетные трансферты» определена в только в последней редакции БК РФ, что имеет свои положительные черты, поскольку здесь законодатель установил и выразил сущность понятия «межбюджетные трансферты». Необходимо также отметить, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Например, такое определение: бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и денежные средства сам передавать не может. Из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства. Указанный и иные недостатки понятия «межбюджетные трансферты» будут предметом рассмотрения в другой работе.