К вопросу о понятии нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти

Среди множества вопросов, связанных с проблемой определения правовой природы нормативных правовых актов, наибольший научный и практический интерес представляют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, поскольку проводимые реформы в сфере законодательства не в полной мере, реализуются на практике. Вот почему актуальность темы данной статьи, на наш взгляд, не должна вызывать серьезных нареканий.

Ныне нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, в десятки раз превышая количество законов, подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Значимость системы этих актов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документов, а сложность изучения таких актов обусловлена подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти.

Постоянные текущие структурные изменения в системе органов государственной власти еще не привели к изменениям в системе нормативных правовых актов, что подтверждается существующей правотворческой практикой. В настоящее время проводимое реформирование затронуло лишь органы, уполномоченные на правотворчество, сведя их только к министерствам. Виды принимаемых актов также не изменены.

На наш взгляд, при рассмотрении вопроса определения понятия «нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти» необходимо отметить следующее:

во-первых, определяя понятие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, необходимо иметь в виду, что нормативный правовой акт вообще, и нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти в частности, соотносятся как общее с частным. Последний можно охарактеризовать в основном те-

ми же признаками, что и нормативный правовой акт вообще. Это не означает отсутствия специфических признаков, характеризующих содержание и сущность рассматриваемых актов;

во-вторых, искомое понятие будет иметь относительный характер в том смысле, что оно дает лишь общее представление обо всех такого рода актах; отдельные виды могут иметь лишь специфические признаки, свойственные именно им;

в-третьих, основные позиции применительно к рассматриваемому понятию были сформулированы сравнительно давно. Во многом они базировались на действующем в то время законодательстве, поэтому некоторые их положения устарели и требуют уточнений, исходя из современных реалий.

Непосредственное отношение, в первую очередь, это имеет к наименованию актов соответствующих органов. На этот счет встречаются следующие формулировки: «нормативные акты министерств и ведомств», «акты центральных органов исполнительной власти», «акты высших органов исполнительной власти», «ведомственные акты» и др. Последнее название является традиционным и общепринятым. Его использование прямо вытекало из многочисленных правовых предписаний того времени. Например, такого рода актом являлось постановление Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 305 «О государственной регистрации ведомственных актов»1. В настоящее время понятие «ведомственные акты» утратило прежнюю значимость, и его употребление вызывает сомнения, по меньшей мере, по двум причинам. Во-первых, понятие «ведомство» нередко трактуется весьма широко и зачастую включает в себя органы различного характера, например, Центральный банк Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и другие органы, не входящие в структуру феде- ральных органов исполнительной вла-сти1.2Во-вторых, это понятие практически не употребляется в действующем законодательстве.

На основе Конституции РФ и современного законодательства более правильно именовать акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, как «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти». Одним из недостатков указанного наименования, безусловно, являются его громоздкость и неудобство в употреблении. Однако, осуществляя выбор между такими критериями понятия, как его точность либо лаконичность и удобство в употреблении, представляется верным отдать предпочтение точности.

Опираясь на обозначенные выше теоретические выводы и современную правотворческую практику федеральных органов исполнительной власти, рассмотрим далее специфические признаки, которые, на наш взгляд, свойственны нормативным правовым актам указанных органов, отражают их сущность и могут быть положены в основу искомого понятия.

Ряд специфических признаков актов управления, позволяющих отличить их от других видов актов (законов, указов, актов органов власти), отмечал Р.Ф. Васильев, указывая, в частности, что такие акты выступают средством реализации компетенции соответствующего органа, средством реализации принципов, функций и методов вида государственной деятельности, создают определенные правовые связи, имеют властный характер, оказывают непосредственное влияние на правовые нормы (устанавливают, изменяют, отменяют)3.

В соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов фе- деральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009,1 такие акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе самих органов в пределах их компетенции. Из данного положения вытекает один из важнейших признаков такого рода актов - их подзаконный характер. Указанный признак характерен для них в силу не только наличия соответствующего императивного предписания, но и Конституции РФ, ориентирующей исполнительную власть, прежде всего, на реализацию законов и иных нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой (актов Президента РФ и Правительства РФ). В этом признаке заключается существо всей деятельности исполнительной власти, содержание и характер полномочий ее органов, подзаконность всех ее решений2.

Характеризуя нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, можно выделить свойственную для них черту. Эти акты издаются полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую Президентом РФ на основании части 1 статьи 112 Конституции РФ. К числу этих органов, следуя буквальному содержанию Конституции РФ, относятся, в первую очередь, федеральные министерства. К данной категории всегда относились, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные, осуществлявшие непосредственное управление определенными сферами деятельности наряду с министерствами.

Однако структура органов исполнительной власти, через которые высший конституционный орган исполнительной власти реализовывал, обеспечивал исполнения предписаний всеобщего характера, никогда не была постоянной и характеризуется большей нестабильностью в последнее десятилетие. Министерства, комитеты, службы, агентства, надзоры, отличающиеся функциональными обязанностями, сферой регулирования, по своей сути относились к одному уровню исполнительных органов. Каждый из них был правомочен в обеспечении исполнения функциональных задач в пределах предписанной ему сферы деятельности на создание нормативных актов, обязательных для применения, либо для определенной отрасли, либо сферы отношений, категории субъектов, что способствовало чрезмерному нормотворчеству, в котором достаточно сложно разобраться.

Административная реформа 2004 года, начатая Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»³, предполагает существенное изменение функциональных обязанностей, правомочий всех элементов системы центральных органов исполнительной власти, более того, четкое разделение полномочий. Выделив в качестве основного органа министерства как орган, вырабатывающий государственную политику в определенной сфере, координирующий и контролирующий деятельность подведомственных ему структур - служб и агентств, Президент наделил их правом нормативно-правового регулирования, в том числе нормотворчества в регулируемой им сфере отношений. Для иных органов правительственного подчинения право нормотворчества сохраняется только в том объеме, в котором предусмотрено Указом Президента РФ, хотя сам указ такого права для какого-либо иного органа, помимо министерств, не предусматривает⁴.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другим. Такая практика носит широкий

характер. Встречаются многочисленные нормативные правовые акты, изданные совместно не только с другими федеральными органами исполнительной власти, но и с иными субъектами (органами исполнительной власти субъектов федерации, общественными организациями). Издание таких актов совместно несколькими органами исполнительной власти объективно обусловлено усилением межотраслевых связей, стремлением обеспечить общегосударственные интересы при углублении специализации отраслей. Совместные действия федеральных органов исполнительной власти чаще всего развертываются в межотраслевой сфере, когда решение тех или иных вопросов в равной мере отнесено к компетенции нескольких органов, затрагивает их сферу деятельности. При этом формулировка «совместно» предполагает, с одной стороны, действие равных по положению субъектов управленческих отношений, к компетенции которых отнесено решение какого-либо вопроса и принятие правового акта; с другой стороны - использование определенных методов урегулирования возникающих отношений, исключающих форму односторонних предписаний. При наличии формулировки «по согласованию» также ограничивается возможность принятия решения в одностороннем порядке.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть различными по сфере распространения своего действия. Среди них принято выделять акты, которые имеют внутриведомственный характер, т.е. распространяют свое действие на регулирование отношений лишь в рамках соответствующего органа исполнительной власти. Кроме того, существуют акты, распространяющие свое действие на лиц и органы, которые находятся вне подчинения по отношению к субъекту, издавшему данный акт, в том числе и граждан. Это так называемые межведомственные акты. Думается, что эти особенности также должны быть учтены при форму- лировании общего определения нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.

По общему правилу нормативный правовой акт может быть изменен либо отменен издавшим его органом. Применительно к рассматриваемой группе актов указанное правило имеет некоторые особенности. Так, в соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федера-ции»1 Правительство России вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. В данной норме не указано, в каких случаях оно обязано воспользоваться этим правом. Нет и опубликованной практики. Представляется, что исходя из правового статуса Правительства РФ, характера его полномочий реализация указанного права возможна в случаях:

• 1)    несоответствия акта федерального органа исполнительной власти правовым актам большей юридической силы;

• 2)    несоблюдения таким органом обязательных процедур принятия нормативного правового акта;

• 3)    превышения правотворческих полномочий соответствующим органом;

• 4)    нецелесообразности издания акта указанным органом.

Как известно, по законодательству нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть признаны недействительными полностью или частично решением Верховного Суда РФ. Будучи актами, обеспечивающими проведение в жизнь актов вышестоящих органов, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны содержать абсолютно новых правообразующих предписаний, что и определяет их природу как правоприменительных и правообеспечительных. Для таких актов характерны следующие признаки:

• 1)    это в первую очередь акты органов, обладающих специальной исполнительно-распорядительной компетенцией, в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;

• 2)    они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов в соответствии с актами Президента и Правительства РФ. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер таких актов с присущими им свойствами оперативной, распорядительности и тематической методичности¹в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;

• 3)    для данного вида актов характерна относительная адресованность нормативных предписаний определенному кругу лиц и организаций;

• 4)    правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Свое действие такие акты распространяют на должностные лица и работников определенных ведомств, отраслевого, межотраслевого направления, а в ряде случаев они обязательны для граждан и организаций, не подчиненных определенному ведомству;

• 5)    нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти неоднородны по форме и содержанию. Это вызвано, во-первых, различием в характеристике самих органов и, во-вторых, спецификой компетенции и характером решаемых органом задач;

• 6)    в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации²;

• 7)    акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Министерстве юстиции РФ, быть опубликованы в официальном печатном органе, после чего они вступают в силу (следует обратить внимание, что в связи с изменением структуры и полномочий Министерства юстиции РФ полномочия по осуществлению регистрации отнесены к ведению Федеральной регистрационной службы, находящейся в ведении Министерства юстиции РФ).

Подводя небольшой итог ко всему вышеизложенному, под нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти следует понимать подзаконный, изданный в установленном порядке специально уполномоченным органом исполнительной власти или совместно несколькими органами исполнительной власти официальный документ, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные им.

во и право. 1975. № 3. С. 107; Поленина С.В. Теоретические проблемы советского законодательства. -М., 1979. С. 114-120.