К вопросу о повышении эффективности норм земельного законодательства

А.Ю. Чикильдина преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации

Социальная ценность права, результативность юридической нормы или отрасли законодательства как самобытные научные понятия появляются во второй половине ХХ века и становятся предметом многих социологических, политических и правовых исследований. С момента выделения земельного права в самостоятельную отрасль права оценка эффективности и целесообразности существования его отдельных норм становится обязательным и неотъемлемым компонентом большинства земельно-правовых исследований. Анализ полезности и значимости отдельных земельно-правовых норм имеет практический характер, опосредован особенностями предмета этой отрасли и спецификой земельно-правовых отношений.

На наш взгляд, при анализе отдельных норм невозможна их оценка только с позиций юридической эффективности и целесообразности регулирования общественных отношений. Также необходимо учитывать социальный результат, полученный в процессе применения этих норм или проведения преобразовательных реформ. И хотя проведение земельной реформы еще не завершено, уже можно оценивать некоторые социальные и правовые результаты реализации существующего законодательства.

Следует сразу обозначить, что понимается под эффективностью права, поскольку этот термин имеет чисто теоретические корни. В юридической литературе различают два подхода к его пониманию.

И.С. Самощенко и В.И. Никитинский под эффективностью права понимают отношение между фактически достигнутым действенным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые нормы1. Таким образом, в указанное понятие они включают как положительные, так и отрицательные последствия действия правовой нормы. Указанные авторы полагают, что неэффективных норм права нет. Исходя из данного ими определения эффективности права, они говорят о существовании норм с отрицательной эффективностью.

Сторонники второго подхода (Ю.К. Толстой, Ю.Х. Калмыков) считают, что в понятие «эффективность права» не следует включать все последствия действия правовой нормы. Нельзя, в частности, относить к ним отрицательные последствия действия правового предписания2. Эффект от принятия правовой нормы может быть различным: чаще и в подавляющем большинстве случаев положительным, реже отрицательным, но «эффективность права» – иное понятие, оно должно использоваться для обозначения только положительного влияния нормы права, ее результативности.

В свою очередь, результативность юридической нормы определяется условиями ее реализации. Она может зависеть от степени соответствия правовых предписаний объективным закономерностям общественного развития, различного рода субъективных факторов, столкновения законов с правовыми предписаниями меньшей юридической силы и т. д. Иначе говоря, понятие эффективности переходит здесь в плоскость соблюдения законности как в правот-ворческой3, так и в правоприменительной деятельности. На этой основе можно строить исходные теоретические положения, которыми нужно руководствоваться и при употреблении понятия «эффективность норм земельного законодательства». При этом следует заметить, что ряд авторов отдельно рассматривают социальную и юридическую эффективность права4.

Так, юридическая эффективность «предполагает охрану законных интересов субъектов права, восстановление нарушенных прав, обеспечение неотвратимости юридической ответственности, то есть достижение определенных юридических целей»⁵ и оценивается с позиции оптимизации правоприменительной и правоохранительной практики, социальная же эффективность – с позиции оптимизации регулируемых общественных отношений.

Таким образом, при анализе и оценке норм законодательства, регулирующих использование земельных участков с точки зрения его эффективности, следует различать юридический и социальный аспекты. В этом случае исследовать юридическую эффективность норм значит проверить их на соответствие целям, которые поставлены законодателем при установлении правового режима использования земель определенной категории и закреплены в нормативных актах.

Следует признать обоснованным замечание о том, что анализ нормы закона невозможен без ее сопоставления с фактическим результатом применения в социальной сфере в совокупности с социально-экономической статистикой; обязательно также выявление общественного мнения по актуальным проблемам исследуемой отрасли права. В связи с этим исследование социального аспекта эффективности сводится нами к изучению и оценке результатов социологических опросов, статистической информации (юридического и экономического характера) и сопоставлению их с установленными правилами и нормами. При этом юридическая и социальная составляющие рассматриваемого явления зависимы друг от друга, поэтому будут приводиться параллельно.

На самом деле вопрос об эффективности норм, касающихся установления правил использования земель различных категорий, является предметом обсуждения с давних пор. Однако, на наш взгляд, споры иссякнут только тогда, когда окончательно будут согласованы методы оценки эффективности норм. Но это весьма проблематично, поскольку для каждой категории земель определено свое целевое назначение и разрешенное использование (для входящих в ее состав земельных участков), а исполнение норм закона зависит от факторов разного порядка и уровня. В отношении каждой отдельной категории земель могут быть приняты методики определения эффективности норм, однако и в этом случае такие правила будут иметь лишь примерный характер, поскольку в своей основе должны иметь экономические, социологические, сравнительные методы вычисления, а не собственно правовые.

Итак, основная проблема в этой сфере – невозможность выведения и четкого формулирования методик оценки эффективности норм закона в сфере землепользования. Наша задача будет заключаться в том, чтобы рассмотреть, кем и каким образом она решается в настоящее время.

Сегодня «оценка эффективности землепользования» – чисто экономическое понятие. Однако оно имеет юридическое значе- ние, поскольку в некоторых случаях является основанием для создания, прекращения, изменения правоотношений, например в случае прекращения прав на земельный участок вследствие его неиспользования либо использования не по целевому назначению и разрешенному использованию. Поскольку свобода осуществления гражданских прав на земельные участки ограничена нормами Гражданского, Земельного кодексов Российской Федерации, иных федеральных законов, землепользователи обязаны использовать земельный участок с учетом его целевого назначения и разрешенного использования.

Разрешенное использование – это использование земельных участков с учетом ограничений на использование земель, устанавливаемых законодательством. Такие ограничения мы находим в области градостроительной деятельности. В соответствии со статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ6 (далее – ГрК РФ) градостроительные регламенты определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. ГрК РФ определяет, в частности, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 37), предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ст. 38), порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (ст. 39) и регулирует другие отношения, связанные с объемом правомочий собственников соответствующих земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Таким образом, устанавливая посредством градостроительного регламента для конкретной территориальной зоны (и, соответственно, расположенных в ее границах земельных участков и объектов недвижимости) определенные параметры и виды использования, принимающий правила землепользования и застройки орган местного самоуправления сознательно повышает или понижает инвестиционную привлекательность таких участков (недвижимости).

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков предоставляется бесплатно соответствующими государственными и муниципальными органами и организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления (ст. 31 ГрК РФ). Разрешенное использование определяется применительно к каждой территориальной зоне и может быть следующих видов:

• 1)    основные виды разрешенного использования;

• 2)    условно разрешенные виды использования;

• 3)    вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (ст. 37 ГрК РФ).

При этом порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34 и 35 ГрК РФ.

По официальным данным, в различных регионах России площадь земель, не используемых в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием, варьируется от 35 до 65 процентов. Так, в Самарской области объем земель, которые не используются по целевому назначению, составляет 50 процентов7, причем это и земли населенных пунктов, и земли сельскохозяйственного назначения. В связи с этим членом Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике Анатолием Ивановым было предложено внести изменения в статьи 45 и 46

Земельного кодекса Российской Федерации и статью 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Суть законопроекта сводится к уменьшению срока, по истечении которого может быть принудительно прекращено право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, аренда земельного участка в случае неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного и иного строительства в указанных целях, с трех лет до одного года.

Предложение весомое, но чем оно обоснованно? Почему предлагается сократить срок до одного года, а не до двух лет? Очевидно, что все предложения по совершенствованию земельного законодательства нуждаются в четком экономическом, социологическом и ином научном обосновании. Однако на практике при внесении изменений законодатель лишь изредка прибегает к научным методам обоснования и не пользуется сравнительными, статистическими данными.

Проведению анализа эффективности норм, касающихся землепользования, поспособствует планируемая Министерством регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) в ближайшие годы инвентаризация всех федеральных земельных участков. Таким образом, Минрегион России начинает реализацию идеи создания Фонда содействия жилищному строительству, что предусмотрено Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», аккумулирующего свободные (незастроенные) федеральные земли. «Потом земли вернутся городу, субъекту Российской Федерации, и приоритетным в их использовании будет жилищное строительство», – пояснил глава Минрегиона России Дмитрий Козак8. Кроме того, этот процесс позволит выявить, эффективно ли действуют нормы в сфере использования федеральных земель. Однако, на наш взгляд, только этих мер недостаточно. Не- обходима полная инвентаризация земель всех категорий вне зависимости от их местонахождения и принадлежности.

Вместе с этим планируется, что Минрегионом России будет создана межведомственная комиссия для инспектирования земли на предмет ее использования. Напомним, что в свете постановления Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689 «О государственном земельном контроле» и Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» полномочия по земельному контролю распределены между тремя органами власти: Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Первая следит за выполнением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками, их использованием без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах своей компетенции.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (и ее территориальные органы) наряду с другими функциями осуществляет контроль за соблюдением режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов осуществляет контроль за соблюдением выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Таким образом, в рассматриваемом случае такая межведомственная комиссия может быть только органом, координирующим действия по земельному контролю указанных органов, но никак не самостоятельным органом, осуществляющим специальный контроль, который будет дублировать функции специально уполномоченных федеральных органов.

При этом Д. Козак признает, что понятие «эффективность использования земель» может трактоваться неоднозначно, и в этом с ним могут согласиться как экономисты, так и юристы. В настоящее время особенно остро стоит вопрос об эффективности норм в отношении нецелевого использования земельных участков в пределах особо охраняемых природных территорий.

Так, в Волгоградской области имели место случаи совершения незаконных сделок с подобными земельными участками. Ярким примером этому служит дело о неправомерных действиях муниципальных служащих администрации Средне-Ахтубинского муниципального района, передавших земельный участок заповедной зоны природного парка Волго-Ахтубинской поймы в собственность индивидуальному предпринимателю Б. Передача права собственности по договору купли-продажи территории парка в заповедной зоне была оспорена первым заместителем прокурора области. Однако «вернуть участок субъекту Российской Федерации уже невозможно»9. Эти случаи не единичны, сегодня они имеют системати- ческий характер и являются подтверждением неэффективности норм закона.

Неэффективность земельных норм также проявляется в ходе судебных споров. Анализируя практику судов, можно оценить целесообразность существования отдельных земельно-правовых норм и институтов и предложить способы повышения их эффективности. Наибольшее количество дел в судах касается процесса перераспределения земельных ресурсов, оборота и порядка использования земельных участков. В последние годы нарушения требований закона, предусматривающего проведение торгов по продаже земельных участков, стали частым предметом судебных разбирательств. Это означает, что достаточных механизмов реализации статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации не существует, поэтому в целом она неэффективна и необходимо проведение предупредительных мер. Еще в 1983 году постановлением Пленума ВС РСФСР от 20 декабря 1983 года № 9 «О ходе выполнения судами постановления Пленума ВС РСФСР от 21 июня 1977 года № 3 «О некоторых вопросах, возникающих при применении судами земельного законодательства» отмечалась необходимость проведении профилактической работы в этой сфере. Однако какие именно меры принимать в этом направлении, – задача государственная.

На наш взгляд, способом оценки эффективности норм закона служат мониторинговые исследования по актуальным направлениям отрасли законодательства в целом. Подобный способ активно применяется в образовательной, хозяйственной сфере, а также в сфере здравоохранения, безопасности пищевых продуктов. Однако в земельно-правовой сфере такой способ применяется только в отношении проверки качества самих земель, и он представляет собой некое комплексное исследование химических свойств почвы10.

Сущность мониторинга эффективности земельного законодательства в ином. Она сводится к анализу и оценке эффективности правовых норм, которые проводятся с целью совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности, формулирования законодательных инициатив. Для достижения этой цели необходимо системное проведение научных исследований, обобщение статистических данных, организация социологических опросов и т. д. От реализации этих мер зависит, насколько правильно используется и охраняется земля как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории России.