К вопросу о правах добровольных (факультативных) полномочий органов местного самоуправления

Под факультативными полномочиями органов местного самоуправления понимаются полномочия городского и сельского поселений, муниципального района и городского округа, городского округа с внутригородским делением и внутригородского района, не отнесенные к вопросам местного значения этих муниципалитетов или к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации или органов государственной власти субъектов РФ, а также не исключенные из их компетенции федеральными законами или законами субъектов РФ, осуществление которых происходит на добровольной основе и за счет материальных ресурсов и финансовых средств местных бюджетов.

Возникновение факультативных полномочий обусловлено объективно существующей невозможностью зафиксировать и перечислить законодательно весь возможный широкий спектр вопросов, решаемых на уровне местного самоуправления, а также невозможностью и отсутствие необходимости обязательного исполнения всех доступных полномочий местного самоуправления1.

Относительно используемой в российском законодательстве терминологии стоит сказать, что если за рубежом в ряде государств существует законодательно закрепленное разделение полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные, дающее возможность брать муниципальным органам решение различных вопросов местного значения, то в Российской Федерации отсутствует законодательное закрепление таких понятий. Вместо этого понятие обязательных полномочий разбито на понятия вопросов местного значения и переданных государственных полномочий, а факультативные представлены в виде права органов местного самоуправления городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующих муниципалитетов, что нашло своё отражение в ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 131-ФЗ. Таким образом, в отсутствии официальной терминологии факультативные полномочия – понятие, используемое в теории муниципального права для объединения комплекса полномочий местного самоуправления в различных сферах его деятельности, выходящих за рамки обязательных.

Рассматривая перечень факультативных полномочий, закрепленных в вышеуказанном законе, стоит отметить, что часть полномочий обозначены в виде конкретных мер в той или иной области, например: создание музеев, создание муниципальной пожарное охраны, осуществление мероприятий по защите прав потребителей, предусмотренных Законом «О защите прав потребителей», однако значительная часть этих полномочий представлена в виде формулировок, дающих их широкую трактовку муниципалитетами, и соответственно сложности в определении границ данных полномочий, например: создание условий для развития туризма, оказание содействия национальнокультурному развитию народов Российской Федерации и т.д.

Взяв в основе своей положение из ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, что «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти»2, в Федеральном законе №131 в ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 федеральный законодатель закрепил возможность местному самоуправлению осуществлять иные полномочия, не отнесенные к перечисленным в законе и не исключенные из их компетенции иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Такого рода понятийная конструкция обуславливается тем фактом, что федеральный законодатель не может в законе полностью учесть все факторы и индивидуальные особенности формирования и развития муниципальных образований и органов местного самоуправления и вытекающую из этого специфику решаемых на местном уровне задач, а также текучесть возникающих условий. В связи с этим остается определенное пространство для нормативно-правового маневра в решении отдельных, узкоспециализированных вопросов, не являющихся актуальными для других муниципальных образований или органов местного самоуправления. Таким образом, перечни факультативных полномочий, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не являются закрытыми.

Между тем, имеется финансовая проблема следующего характера. Ввиду недостаточной самообеспеченности местных бюджетов многие муниципальные образования получают дотации из других бюджетов, в особенности с уровня субъекта РФ. В связи с этим органы местного самоуправления сталкиваются с 2 ограничениями: во-первых, нельзя использовать сами межбюджетные трансферты для осуществления факультативных полномочий, во-вторых, в соответствии со ст. 136 Бюджетного Кодекса РФ, если доля этих дотаций «в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов собственных доходов местного бюджета», то данные муниципальные образования не имеют права брать на себя дополнительные (факультативные) полномочия. Рассмотрим специфику Красноярского края: в настоящее время в Красноярском Крае существует 575 муниципальных образований. Из них, согласно Приказу Министерства финансов Красноярского края от 12 июля 2017 года № 74, в 262 муниципальных образованиях доля дотаций превышает 20 процентов, а в 197 – превышает 50 процентов. Таким образом, в настоящий момент практически в половине муниципалитетов Красноярского края органы местного самоуправления ввиду своей финансовой несамостоятельности полностью лишены права взятия на себя и осуществления факультативных полномочий.

Посмотрев на изначальную редакцию Федерального закона № 131-ФЗ, следует заметить, что указанные выше полномочия органов местного самоуправления соотносились по объему лишь с так называемыми «ничейными полномочиями. В соответствии с положениями Европейской Хартии местного самоуправления3, отраженными в федеральном законодательстве Российской Федерации, органы местного

самоуправления вправе принимать к своему ведению полномочия, которые не отнесены к компетенции органов государственной власти и не закреплены за иными муниципальными образованиями. Отметим, что ряд вопросов, ранее отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, в связи с жестким разграничением сфер деятельности муниципальной власти на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которые передаются статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ, создало ситуацию, когда часть вопросов оказалась вне ведения местного самоуправления, несмотря на то, что до этого они благополучно решались на муниципальном уровне. Вне зависимости от мнения муниципалитетов и финансово-ресурсных возможностей, их лишили права на их осуществление, что, хоть и не повсеместно, но во многих случаях, имело отрицательных эффект на качестве управления.

Следует сказать о делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривается для муниципальных районов и городских округов на неограниченный срок либо на определенный срок. Однако, недопустима даже добровольная передача хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. В связи с этим встает вопрос финансирования делегированных полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Законодатель, отказавшись от запрета органам власти осуществлять полномочия иного уровня публичной власти, расширил, таким образом, категорию институт добровольных (инициативных, факультативных) полномочий органов местного самоуправления.

Существует необходимость разрешения проблемы четкого разграничения вопросов местного значения между поселенческим и районным уровнями. Наличие совпадающих или частично совпадающих полномочий, а также неясных формулировок приводит к концентрации на уровне муниципального района основных механизмов управления местным хозяйством и социальной сферой, затрудняя реализацию цели приближения власти к населению. Кроме того, те полномочия, которые в настоящее время возложены на поселения, не учитывают фактические возможности большинства названных муниципальных образований по их исполнению. Массовый характер передачи поселениями своих полномочий по решению вопросов местного значения на районный уровень заставляет задуматься о необходимости законодательного определения закрытого базового перечня вопросов местного значения городских и сельских поселений, осуществление полномочий по решению которых определяет самостоятельность поселений как муниципальных образований, и которые поселения могут самостоятельно и эффективно выполнять4.

В сложившейся правоприменительной практике возникают проблемы разграничения понятия «вопрос местного значения» и «прав органов местного самоуправления по осуществлению не переданных им полномочий». Так, например, в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 15

Федерального закона № 131-Ф3 к вопросам местного значения муниципального района относится создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Такого рода формулировки оставляют возможность для разных трактовок перечня полномочий, попадающих в перечень вопросов местного значения. В связи с этим возникает неустойчивая правоприменительная практика в определении перечня и объема полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов, включаемых в понятие «создание условий для развития сельскохозяйственного производства», которая может сильно разниться в различных регионах страны.

Федеральный законодатель не перечислил в отраслевом законодательстве полномочия органов местного самоуправления, осуществление которых входит в значения определения создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» не корреспондирует с положениями п. 25 ч. 1 ст. 15 ФЗ-131.

Отдельными нормативными актами федерального уровня допускается принятие муниципальных программ, предусматривающих в том числе мероприятия по финансовой поддержке агропромышленного комплекса (Постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 598 «О федеральной целевой программе «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года», Постановление Правительства РФ от 14.07.2012 № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы»).

В Законе Красноярского края от 21.04.2016 № 10-4429 «О государственной поддержке муниципальных районов Красноярского края, реализующих муниципальные программы, направленные на развитие сельских территорий» для реализации муниципальных программ по развитию сельского хозяйства предоставляется возможность софинансирования расходов муниципальных районов из бюджета Красноярского края в форме межбюджетных трансфертов.

Таким образом, федеральный и региональных законодатель не исключают утверждения муниципальных программ, устанавливающих меры финансовой поддержки сельскохозяйственных производителей. Однако относительно правового режима данных полномочий органов местного самоуправления можно выделить два складывающихся направления в правоприменительной практике. Первое направление – поддержку сельскохозяйственных производителей рассматривают не как полномочие по решению вопросов местного значения, а относят к числу прав органов местного самоуправления (факультативных, инициативных полномочий). Второе направление правоприменительной практики рассматривает поддержку сельскохозяйственных производителей органами местного самоуправления как полномочие по решению вопросов местного значения, установленное уставами муниципального образования. Согласно ч.1.1. ст. 17 ФЗ-131 полномочия органов местного самоуправления по решению указанных в ст. 15 ФЗ-131 вопросов местного значения устанавливаются федеральными законами и уставами муниципальных образований.

Нормы федеральных законов (в том числе, Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства») на органы местного самоуправления не возлагают прямой обязанности осуществлять меры финансовой поддержки сельскохозяйственных производителей.

Уставами муниципальных районов к числу полномочий органов местного самоуправления по созданию условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на основании ч.1.1. ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ относятся помимо предоставления мер финансовой поддержки сельскохозяйственных производителей также принятие мер по информационноконсультационного обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей и сельского населения; предоставлению и перераспределению земельных участков, развитию малого бизнеса, в том числе в альтернативных сферах занятости; улучшение жилищных условий сельского населения, повышение уровня социального и инженерного обустройства сельских территорий, в том числе развитие и модернизация учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта и других учреждений; создание позитивного отношения к сельскому образу жизни и др.

Необходимо иметь в виду, что федеральный законодатель не устанавливает конкретный перечень полномочий под решение ряда и иных вопросов местного значения. Так, не определены полномочия, которые осуществляют органы местного самоуправления по организации в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений, по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района5 и др. Отсутствие установленных в федеральном законе прямо перечисленных полномочий органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района отнюдь не означает, что органы местного самоуправления не вправе исполнять расходные обязательства, например, по договору подряда на удаление экстремистских надписей на муниципальных объектах общего пользования и т.п.

Таким образом, можно признать, что в настоящее время в федеральном законодательстве существует пробел, создающий препятствие к формированию единообразной правоприменительной практики. Кроме того, имеется проблема ресурсной обеспеченности выполнения факультативных полномочий органов местного самоуправления.