К вопросу о правовой природе принципа субсидиарности

DOI:

Слово «субсидиарный» происходит от латинского слова subsidiaries (резервный, вспомогательный) [7, с. 969]. Идея о принципе субсидиарности формировалась в рамках античной философии и получила развитие в социальном учении католической церкви. Одним из первых документов современности, в котором закреплена суть принципа субсидиарности, является энциклика папы римского Пия XI «Quadragesimo Anno» (рус. «В сороковой год») от 15 мая 1931 г. [22, с. 1565], посвященная сорокалетию со дня опубликования энциклики «Rerum Novarum» (рус. «Новые вещи») [25].

Согласно п. 80 «Quadragesimo Anno» «органы высшей государственной власти должны позволять подчиненным структурам заниматься делами и вопросами небольшой важности, чтобы не растратить свои усилия.

Тогда данные органы смогут более свободно, основательно и эффективно заниматься теми вопросами, которые относятся к их исключительной компетенции, поскольку только они в состоянии решать данные вопросы: направляя, наблюдая, призывая, сдерживая, если того требует ситуация и имеется необходимость. Поэтому те, кто находится у власти, должны придерживаться того мнения, что чем более дифференциальный порядок сохраняется среди различных структур в целях соблюдения принципа “субсидиарной функции”, тем больше шансов, что сильный общественный авторитет и эффективность будут у государственной власти» [29].

В энциклике папы римского Иоанна XXIII «Mater et Magistra» (рус. «Мать и наставница», 1961 г.) отмечается, что «принцип субсидиарной функции представляет собой фунда- ментальный принцип социальной философии, непоколебимый и неизменный… будет являться нарушением правильного порядка, если крупная структура более высокого уровня присвоит себе функции, которые могут быть эффективно выполнены более мелкими и низкими по уровню объединениями» (п. 53) [28].

Впервые «принцип субсидиарной функции» стал называться «принципом субсидиарности» в энциклике Иоанна Павла II «Centesimus Annus» (рус. «Сотый год», 1991 г.): «В соответствии с принципом субсидиарности сообщество более высокого порядка не должно вмешиваться во внутреннюю жизнь сообщества более низкого порядка, лишая последнее своих функций, а, скорее, должно поддерживать его в случае необходимости и помогать ему координировать свою деятельность с деятельностью остальных сообществ, всегда с целью достижения общественного блага» (п. 48) [26].

Из сути вышеприведенных выдержек следует, что принцип субсидиарности в силу своего первоначального предназначения нацелен на то, чтобы предотвратить излишнее вмешательство высших органов власти в деятельность подчиненных им органов. С одной стороны, это позволит высшим госорганам сэкономить свои силы и средства, с другой – эффективно решать не присущие их уровню вопросы подчиненными органами.

К настоящему времени принцип субсидиарности получил широкое распространение и в правовой сфере. Однако представители отечественной и зарубежной правовой науки разделились во мнениях относительно взаимосвязи принципа субсидиарности с правом.

Например, по мнению Д.В. Красикова, «принцип субсидиарности представляет собой не процессуальную норму, которая сводится к необходимости исчерпания внутренних средств правовой защиты, а является основой функционирования Европейской конвенции “О защите прав человека и основных свобод”, основным принципом имплементации Конвенции и играет центральную роль в ее системе» [15, с. 25]. Он полагает, что субсидиарность внутри правового порядка Конвенции имеет два аспекта: как процессуальная и как материальная концепция [15, с. 32].

Как считает Э.А. Каракулян, «в праве Европейского Союза механизм субсидиарности включается в том случае, когда государства-члены, с одной стороны, имея традиционные суверенные полномочия, не располагают достаточным арсеналом средств для эффективного их выполнения, а органы Евросоюза, с другой стороны, нуждаются в конкретизации уже имеющихся по договору исключительных полномочий или в дополнении последних для данного случая; и все это происходит по инициативе государств-членов, то есть снизу вверх, что очень важно. Поэтому субсидиарность, в свою очередь, становится особой и относительной формой реализации права – для данной ситуации и на определенное время осуществления необходимых полномочий и в соответствии с целью такого переноса полномочий» [13, с. 193–194].

Н.В. Анисимова говорит о том, что «появление принципа субсидиарности в европейском праве связывают именно с поиском эффективного механизма и практического инструмента разграничения полномочий между ЕС и государствами-членами… принцип субсидиарности играет важную роль в построении рациональной модели управления интегрированным сообществом» [2, с. 141].

По мнению Н.А. Гагановой, «принцип субсидиарности направлен на обеспечение бесперебойной работы системы государственной власти при любых обстоятельствах: если один элемент системы не может выполнять свои полномочия, то они должны быть реализованы другим субъектом» [6, с. 173].

Как считает К.С. Аристова, «принцип субсидиарности применительно к деятельности Европейского суда по правам человека представляет собой особый способ организации и согласования национальной и европейской систем защиты прав человека, при котором человеку дается дополнительная возможность защитить свои права, после того как на национальном уровне сделать это оказалось невозможно. Ответственность за применение Конвенции о защите прав человека и основных свобод как основополагающего источника международного правового порядка лежит непосредственно на государствах-участниках, при этом Европейский суд является дополнительным и исключительным органом провер-

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО ки фундаментальных ошибок, связанных с нарушением прав человека и основных свобод, предусмотренных Европейской конвенцией» [3, с. 4].

Г. Давиес, анализируя принцип субсидиарности, также видит его основное предназначение в том, чтобы не Европейский союз, а государства-члены ЕС прилагали максимальные усилия в русле выполнения возложенных на них задач. По его мнению, «субсидиарность необходима для предотвращения полной “ин-фантилизации” национальных правительств… решения, принятые на национальном уровне, неизбежно оказываются под пристальным вниманием СМИ и, следовательно, электората. Это заставляет национальные парламенты создавать хорошо сформулированные, широко популярные позиции... решения, принятые в рамках Европейского Союза, однако, больше удалены от граждан…» [27, p. 63].

Ф. Сюдр рассматривает принцип субсидиарности не с точки зрения распределения полномочий Совета Европы и входящих в него государств-членов, а через призму распределения их ответственности. По его мнению, «если в понятие “субсидиарность” вкладывать смысл, заложенный Конвенцией, то это понятие подразумевает распределение ответственности между национальными властями и Европейским Судом: в первую очередь ответственность за соблюдение и защиту прав и свобод возложена на государства, во вторую – на Суд» [23].

Существуют также мнения, в силу которых принцип субсидиарности не имеет правовой природы и носит исключительно политический характер.

Например, С.Н. Большаков рассматривает принцип субсидиарности как принцип ограничения власти, который не носит нормативного характера. Этот вывод он основывает на том, что данный принцип «не столько определяет норму, сколько указывает на тенденцию, оставляя открытым вопрос о конкретных условиях применения принципа, и поэтому его применение может варьироваться в зависимости от обстоятельств, времени и места» [5, с. 12].

И.И. Хохлов считает, что принцип субсидиарности не имеет правовой природы, является политическим принципом. В обосно-

И СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВОВЕДЕНИЕ вание этой позиции он указывает на отсутствие в документах ЕС четкого определения данного принципа [24, с. 95].

Среди ученых существуют и взгляды, согласно которым принцип субсидиарности включает и правовую, и политическую составляющие.

Так, по мнению О.И. Пименовой, «принцип субсидиарности в измерении европейской интеграции несет в себе одновременно четко выраженный и политический, и правовой смысл» [16].

С.А. Бартенев, определяя сферу действия принципа субсидиарности, говорит о том, что «распространение субсидиарности на все опоры Европейского Союза необоснованно, поскольку в рамках второй и третьей опор рассматриваемый принцип используется лишь как политический, но не как юридический принцип» [4].

Применительно к теме настоящей статьи важным является вопрос о том, что представляет собой понятие «правовая природа».

По мнению С.С. Алексеева, «правовая природа – это юридическая характеристика данного явления, выражающая его специфику, место и функции среди правовых явлений в соответствии с его социальной природой» [1, с. 227].

Как считает А.Д. Корецкий, «смена концептуального подхода к пониманию права наполняет новым содержанием термин “правовая природа”. Если ранее он означал определение юридической сущности явления, то есть его места, роли и системных связей с иными категориями юриспруденции (позитивного права), то теперь он означает выявление места, роли и отношения изучаемого явления к категории права в его новом понимании (к естественному, непозитивному, “неписаному” праву) [14].

Как представляется, само по себе отсутствие в настоящее время в международных договорах четкого определения принципа субсидиарности не ставит под сомнение наличие у него правовой природы. На формулирование четкого определения данного принципа потребуется длительное время, поскольку, в частности, не совсем ясны правовые пределы его действия. Кроме того, суть принципа субсидиарности отражена в ряде источников права Европейского союза и права Совета Европы.

Например, в соответствии со ст. 1 Договора о Европейском союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г., в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) «…договор знаменует собой новый этап в процессе создания все более сплоченного союза народов Европы, в котором принятие решений в максимально возможной степени приближено к гражданам» [8]. Согласно ст. 5 Договора «любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам… институты Союза применяют принцип субсидиарности в соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности» [21]. Национальные парламенты следят за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с процедурой, предусмотренной в этом Протоколе» [21].

В рамках Совета Европы одним из первых правовых документов, в котором была закреплена суть принципа субсидиарности, является Европейская хартия местного самоуправления 1985 года. Согласно ч. 3 ст. 4 данного международного договора «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии» [10].

Принцип субсидиарности находит свое отражение и в ч. 1 ст. 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права, и в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу» [9].

24 июня 2013 г. был принят Протокол № 15, вносящий изменения в Конвенцию. Согласно протоколу в конце преамбулы Конвенции добавился новый абзац следующего содержания: «подтверждая, что в соответствии с принципом субсидиарности Высокие Договаривающиеся Стороны несут основную ответственность за обеспечение прав и свобод, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, и пользуются при этом свободой усмотрения, надзор в отношении реализации которой осуществляется Европейским Судом по правам человека, созданным на основании данной Конвенции…» [20].

Европейский суд в своих правовых позициях недвусмысленно толкует суть принципа субсидиарности, закрепленную в ст. 35 Конвенции: «из принципа субсидиарности вытекает обязанность государств, ратифицировавших Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, гарантировать каждому защиту признанных ею прав, прежде всего в собственном внутреннем правопорядке и по отношению к органам национальной судебной системы» [19].

Высшие судебные органы Российской Федерации в своих постановлениях подчеркивают необходимость соблюдения принципа субсидиарности при осуществлении правосудия, что также свидетельствует о наличии у данного принципа правовой природы.

Например, Конституционный суд РФ отмечает второстепенную (субсидиарную) роль Европейского суда по правам человека по отношению к органам национальной судебной системы при решении вопросов, связанных с реализацией прав и свобод человека. В Постановлении № 21-П от 14 июля 2015 г. КС РФ подчеркнул, что «ЕСПЧ выступает в качестве субсидиарного межгосударственного судебного органа по конкретным делам в случаях, если исчерпаны все конституционно установленные внутригосударственные средства судебной защиты» [17]. О первоочередной роли национальных судов в вопросе защиты прав и свобод человека говорится также в Постановлении Пленума Верховного суда РФ «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Протоколов к ней» от 27 июня 2013 г. № 21 [18].

По итогам вышеизложенного представляется возможным сформулировать следующие выводы:

– эволюционируя в рамках социального учения католической церкви, принцип субсидиарности прочно вошел в сферу права. Например, в рамках права Европейского союза данный принцип следует рассматривать как политико-правовой, а в праве Совета Европы – как правовой;

– с правовой точки зрения принцип субсидиарности представляет собой механизм справедливого распределения полномочий между государственными правоприменительными органами и органами международного контроля за деятельностью последних; доказательством справедливости распределения полномочий видится соблюдение правила об исчерпании всех внутренних средств правовой защиты на внутригосударственном уровне перед обращением в международные органы [11; 12].