К вопросу о правовых механизмах реализации документов стратегического планирования

Тема стратегического планирования очень актуальна в современной повестке публичного управления. Естественно, что и правовая наука подключилась к изучению вопросов правового регулирования стратегического планирования в Российской Федерации. Можно сказать, что дополнительный толчок правовым исследованиям дал в свое время Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — ФЗ о стратегическом планировании), который пришел на смену Федеральному закону от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»2. Казалось бы, наступила новая эра публичного управления в Российской Федерации, когда впервые за всю историю Российского государства на законодательном уровне были закреплены правовые основы стратегического планирования дел государства: задачи, принципы стратегического планирования, права и обязанности участников стратегического планирования, классификация документов стратегического планирования, требования к ним, вопросы контроля и мониторинга реализации документов стратегического планирования и др., что ранее законодательно не регулировалось3.

К настоящему времени Министерством экономического развития РФ зарегистрированы уже десятки тысяч документов стратегического планирования4, разработанных и утвержденных на всех уровнях публичной власти. За время действия ФЗ о стратегическом планировании было опубликовано более 300 юридических научных статей, защищено более десятка диссертаций по праву, в которых предлагались различные направления совершенствования данного закона. И неизменно в исследованиях рассматривается вопрос о месте документов стратегического планирования среди форм публичного управления, а точнее — их соотношение с правовыми актами управления.

И основной вопрос, на который, как представляется, нужно получить ответ, — какое юридическое влияние принятые документы стратегического планирования оказывают на текущее публичное управление? Для этого важно исследовать, какое место документы стратегического планирования занимают в системе форм публичного управления и какие правовые механизмы обеспечивают их реализацию.

Такая постановка вопроса действительно имеет ключевое практическое значение, поскольку обязательность и исполнимость документов стратегического планирования напрямую зависят от их правовой природы и места среди форм публичного управления, влекущих юридические последствия.

Полагаем возможным согласиться с Л. А. Мицкевич, которая при анализе форм государственного управления отмечает, что «выбор форм управления осуществляется органами не произвольно, а в соответствии с определенными закономерностями. Выбор этих форм зависит от тех юридических установлений, с помощью которых государство регламентирует деятельность органов»5.

В научной литературе существуют разные точки зрения на правовую природу документов стратегического планирования. В частности, они рассматриваются как разновидность нормативно-правовых актов6 или как новый вид правовых актов — нетипичные смешанные правовые акты7, или стратегические акты управления8, или доктринальные правовые акты9.

Самый распространенный методологический подход, применяемый сейчас на практике, — рассмотрение документов стратегического планирования, которые утверждаются либо указами Президента РФ, либо постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, либо актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве нормативных правовых актов.

Значительное число организационных и финансовых ресурсов в государстве в настоящее время направлено на достижение целей, закрепленных в документах стратегического планирования, без нормативного закрепления места документов стратегического планирования среди правовых форм государст- венного управления не будет разработан эффективный правовой механизм их практического применения (реализации).

При этом под правовым механизмом реализации документов стратегического планирования10 предлагается понимать деятельность органов и организаций, осуществляющих публичное управление, в чью компетенцию входит применение (реализация) документов стратегического планирования, направленное на возникновение юридически значимых последствий в публичном управлении, в том числе при принятии правовых актов (нормативных и индивидуальных)11.

Методы и материалы

Задачу по исследованию действующих правовых механизмов реализации документов стратегического планирования — стратегий, концепций, национальных проектов, государственных программ, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, государственных прогнозов, схем территориального планирования, и направлений их совершенствования предлагается решать на основе формально-юридического, аналитического, системно-структурного, догматического научных методов.

Результаты исследования

Правовой механизм реализации стратегий, концепций, доктрин

Анализ содержания стратегий, концепций, доктрин (независимо от их вида)12 позволяет прийти к выводу, что механизм их реализации (правоприменение) определяется видом положений (информации, сведений), которые в них изложены. Так, например, определения терминов (категорий), предусмотренных в разделе «Понятия» или «Термины», чаще всего используются всеми участниками управленческих отношений именно в установленном значении в тех правоотношениях, к которым эти понятия применимы (за исключением случаев, когда в федеральном законодательстве закреплены иные определения этих терминов (категорий)). То есть можно согласиться, что в этой части стратегии, концепции, доктрины обладают нормативностью.

Поскольку при подготовке документов стратегического планирования участники стратегического планирования должны руководствоваться официальными статистическими данными, то представляется, что разделы, в которых эти данные закрепляются, также должны рассматриваться как обязательные для использования при принятии управленческих решений. А следовательно, расчеты и прогнозы должны производиться исходя из данных, которые уже утверждены в документах стратегического планирования. Однако возможна ситуация, когда в разных документах стратегического планирования, утвержденных актами одного уровня, приведены разные числовые данные для одних и тех же показателей, и тогда возникает вопрос о соотношении документов стратегического планирования между собой. Если руководствоваться общими правилами правоприменения, то необходимо руководствоваться более поздними данными. Можно предположить, что констатация статистических данных по своим последствиям похожа на совершение юридически значимых действий.

С точки зрения правоприменения неоднозначными являются разделы стратегий, концепций, доктрин, в которых описываются разные варианты прогнозов развития конкретных сфер управления. Однако и в этой части можно было бы утверждать об их обязательности, но при условии нормативного установления, что по совокупности показателей с установленной даты официально будет признано, что развитие идет по одному из описанных сценариев. Но поскольку пока нормативно не регламентирован механизм принятия решения по результатам официальной оценки фактического состояния (мониторинга), позволяющей констатировать, что ситуация развивается в соответствии с описанным в документе стратегического планирования сценарием, то требовать от органов государственного управления учитывать вариативность сценариев развития пока преждевременно.

Значительная часть содержания стратегий, концепций, доктрин приходится на описание приоритетов, целей, задач и способов их достижения в соответствующих отраслях экономики и (или) сферах государственного и муниципального управления Российской Федерации. Одним из серьезных препятствий рассмотрения этих разделов в качестве обязательных является стиль изложения. Для правовых актов, как правило, характерно использование таких лингвистических конструкций, которые можно рассматривать как права и обязанности участников правоотношений, в нормативно-правовых актах каждая лингвистическая единица должна применяться в единственном нормативно определенном смысле. Формулировки в документах стратегического планирования нередко не отвечают требованию нормативной определенности, что затрудняет их непосредственное (прямое) правоприменение субъектами государственного управления. Именно эта особенность формулировок не позволяет однозначно отнести документы стратегического планирования к правовым актам, устанавливающим правила поведения. В научной литературе делается вывод, что отдельные виды документов стратегического планирования являются политикодирективными актами13. Однако этот вывод не позволяет раскрыть правовой механизм их применения.

В отдельных стратегиях, концепциях, доктринах могут устанавливаться задачи, функции и порядок взаимодействия органов государственной власти, ответственных за реализацию соответствующей стратегии, концепции, доктрины. Например, в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации этот раздел является обязательным в силу статьи 18.1 ФЗ о стратегическом планировании. Положения в соответствующих разделах документов стратегического планирования могут рассматриваться как нормативные, поскольку по всем признакам соответствуют тому, как формулируются нормы права. Аналогичным образом сформулированы положения в разделах «Мониторинг исполнения» и «Внесение изменений», поскольку используемые в них формулировки содержат полномочия органов государственного управления.

Встраивание стратегий, концепций, доктрин в систему правовых актов возможно только при корректном формулировании полномочий органов публичного управления.

Нельзя не обратить внимания, что при утверждении документов стратегического планирования указами Президента РФ в них закрепляются разнообразные положения, адресованные органам публичной власти. Например, в указе Президента РФ о Стратегии национальной безопасности установлено, что «органы публичной власти в своей деятельности руководствуются положениями настоящей Стратегии»14, в части указов закреплено, что стратегические документы «являются основой для разработки других стратегических документов»15, или указано органам власти «рекомендовать… руководствоваться положениями»16, или «реализация… обеспечивается согласованными действиями субъектов противодействия экстремизму»17. Вместе с тем встречаются и более определенные формулировки, например: «Настоящая Стратегия реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах установленной компетенции»18.

В распоряжениях Правительства РФ часто содержатся поручения федеральным органам исполнительной власти и исполнительным органам субъектов Российской Федерации, иногда и государственным корпорациям и государственным компаниям «руководствоваться» или «рекомендовать руководствоваться» стратегическими документами «при разработке и корректировке государственных программ Российской Федерации и иных документов стратегического планирования». При этом возникает вопрос: а почему только в рамках стратегического планирования?

Представляется, что такое творческое разнообразие в формулировках, используемых в качестве «поручений» в стратегиях, концепциях, доктринах, влияет и на степень их обязательности при реализации.

В большинстве случаев реализация документов стратегического планирования в виде стратегий, концепций, доктрин происходит через утверждение и исполнение планов, в которых перечислены мероприятия, ответственные за исполнение мероприятий и сроки, то есть происходит персонификация реализации в виде «перевода» на уровень индивидуально-правовых актов. Однако утверждение таких планов реализации на уровне органов исполнительной власти — это лишь часть механизма применения документов стратегического планирования.

Представляется, что в актах, устанавливающих полномочия государственных органов и должностных лиц, необходимо отдельно фиксировать обязанности по обеспечению реализации положений, установленных в документах стратегического планирования, в дополнение к общим формулировкам о соблюдении действующего законодательства в установленной сфере.

Органом, обеспечивающим методологическое сопровождение стратегического планирования отдельных участников стратегического планирования и мониторинг отдельных стратегических документов, является Министерство экономического развития Российской Федерации19. И лишь в положениях о некоторых федеральных органах исполнительной власти содержатся точечные упоминания документов стратегического планирования20.

Полагаем, что перечисление в правовых актах, устанавливающих правовой статус органов исполнительной власти и муниципальных органов, концепций, доктрин, стратегий и других актов стратегического планирования, за подготовку, реализацию и мониторинг, контроль которых они отвечают, стало бы дополнительным элементом правового механизма их реализации.

Правовой механизм реализации государственных прогнозов

Не менее сложным является определение правовой природы и места среди форм государственного управления таких документов стратегического планирования, как государственные прогнозы, которые являются обязательными в силу ФЗ о стратегическом планировании и Бюджетного кодекса РФ21. Содержательно в этих документах фиксируются статистические данные, фактические и расчетные прогнозные показатели, аналитические выводы, а также вариативные модели действий (решений).

Из разработанных к настоящему времени прогнозов нормативным правовым актом — распоряжением Правительства РФ — утвержден только Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2042 года22, в котором содержатся поручения ответственным исполнителям государственных программ РФ, руководителям национальных проектов, органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться указанным документом.

Что касается других видов прогнозов на федеральном уровне, то действующий Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года был утвержден на заседании Правительства РФ23, но не опубликован в виде постановления или распоряжения Правительства РФ, а лишь размещен на сайте

Минэкономразвития разработало на разные периоды времени прогнозы социально-экономического развития России, которые, однако, не были утверждены либо одобрены актами Правительства РФ, как это предписано ФЗ о стратегическом планировании24. А это означает, что прогнозы без нормативного их закрепления и официального опубликования в лучшем случае являются рекомендательными, но точно никак не обязательными к применению.

В такой ситуации легальность прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, которые должны основываться на прогнозах федерального уровня, вызывает сомнение. Следовательно, обязательность прогнозов, разрабатываемых на уровне субъектов Российской Федерации при принятии решений органами управления субъектов Федерации, также оказывается под сомнением.

Сложно однозначно утверждать, что в вышеназванных прогнозах содержатся нормы права или персонифицированные решения, применяемые в конкретных управленческих правоотношениях (согласно классической научной теории), однако в ФЗ о стратегическом планировании содержатся нормы, обязывающие принимать иные стратегические документы «с учетом» вышеуказанных прогнозов. Степень обязательности формулировок «с учетом» и «руководствоваться» определяется субъектом правоприменения самостоятельно.

Представляется, что при наличии субординационных отношений вышестоящий орган должен иметь право отменить решение нижестоящего, аргументируя это в том числе неверным применением документов, содержащих прогнозные показатели, и это целесообразно осуществлять при оценке эффективности деятельности нижестоящего органа.

Счетная палата РФ или органы финансового контроля субъектов Российской Федерации при предварительной экспертизе проектов законов о бюджетах также руководствуются показателями, которые отражены в официальных прогнозах. Таким образом, прогнозы как документы стратегического планирования могут повлечь юридические последствия, однако юридический механизм реализации не предусмотрен. Следовательно, утверждать, что государственные прогнозы являются нормативными правовыми актами, преждевременно.

Для повышения качества прогнозов и появления юридической ответственности участников стратегического планирования за прогнозирование и за неиспользование государственных прогнозов в публичном управлении необходимо:

• ͵    во-первых, соблюдать порядок утверждения, одобрения и опубликования государственных прогнозов;

• ͵    во-вторых, во внутриорганизационных правовых актах (например, в методических рекомендациях и т. п.) отдельно прописывать обязанность руководствоваться государственными прогнозами при принятии управленческих решений.

Правовой механизм реализации государственных программ

В самостоятельный вид документов стратегического планирования выделены государственные программы, которые на федеральном уровне утверждаются постановлениями Правительства РФ, а государственные программы субъектов Российской Федерации — органами власти субъектов Российской Федерации в соответствии с распределением полномочий, закрепленных в уставах субъектов Российской Федерации. По содержанию государственные программы в настоящее время включают: положения об оценке текущего состояния сферы реализации госпрограммы, включая статистические данные, сведения о том, с какими национальными проектами они взаимосвязаны; положения о приоритетах и целях государственной политики в сфере реализации государственной программы и общие требования к государственной политике субъектов Российской Федерации исходя из стратегий, концепций, доктрин, которые учитывались при разработке государственной программы, правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации25.

Не вызывает дискуссий, что постановления Правительства РФ об утверждении государственных программ в части установления правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации являются нормативными правовыми актами. Положения государственных программ также могут рассматриваться и как индивидуальные акты в случаях, когда в них устанавливаются показатели и ответственные за их достижения. Следовательно, правовой механизм их реализации такой же, как и у индивидуальных правовых актов.

Правовой механизм реализации схем территориального планирования

К числу документов стратегического планирования, утверждаемых на федеральном уровне Президентом РФ или Правительством РФ, а на уровне субъектов РФ — высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, отнесены схемы территориального планирования, которые в соответствии с частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ «являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования двух субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и более документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения». По содержанию схема территориального планирования является документом, представляющим собой совокупность материалов в текстовой и графической форме, содержащих сведения, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации, и должна разрабатываться с учетом документов стратегического планирования, перечисленных в части 5 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ. Правоприменительная и судебная практика относят схему территориального планирования к нормативно-правовым актам, что предполагает их реализацию как нормативно-правовых актов.

Правовой механизм реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации

Представляется затруднительным однозначно определить, к какой правовой форме государственного управления относятся ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ26. При этом не вызывает сомнений, что Президент РФ является частью системы государственного управления27, и его действия влекут прямые юридические последствия для разных властных субъектов, вовлеченных в государственное управление.

Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ являются основой для издания указов Президента РФ, в которых даются поручения государственным органам и должностным лицам (то есть эти указы можно рассматривать как индивидуально-правовые акты). Тексты самих посланий публикуются отдельно от указов Президента РФ (как правило, в «Российской газете»), но не в порядке опубликования актов Президента РФ (поскольку нет нормативно установленного порядка опубликования посланий Президента РФ). По содержанию положения самих ежегодных посланий Президента РФ сложно отнести к установлению норм (правил поведения) или же к принятию решений по конкретным вопросам. Более всего ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ похоже на аналитическое заключение высшего должностного лица государства с констатацией фактов (событий, действий), их оценкой и предложениями по совершенствованию государственного управления.

Содержательно ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ не могут быть отнесены к правовым актам, но с очевидностью имеет место и их частичное правовое регулирование, и наступление юридических последствий28, а значит, они являются одной из правовых форм государственного управления. До настоящего времени нормативно не закреплен механизм их реализации.

Правовой механизм реализации национальных проектов

Еще один вид документов стратегического планирования, которые не утверждаются правовым актом, — это национальные проекты, предусмотренные ФЗ о стратегическом планировании с 2024 г., хотя впервые официально они были упомянуты еще в 2005 г.29 Согласно пункту 4 статьи 27.1 ФЗ о стратегическом планировании, «паспорта национальных проектов утверждаются уполномоченным Президентом Российской Федерации координационным органом», то есть совещательным органом, не наделенным нормотворческими полномочиями30.

Национальные проекты являются многосоставными документами, состоящими из федеральных проектов и содержательно включающими перечень мероприятий, количественные показатели достижения результата, объемы финансирования, сроки, ответственных за мероприятия. По составу сведений они частично напоминают и государственные прогнозы, и государственные программы, но в них указываются и конкретные исполнители, то есть национальные проекты можно рассматривать как решения, обязательные к исполнению. И несмотря на отсутствие правовых актов об утверждении национальных проектов, в настоящее время вся система публичного управления осуществляет деятельность по выполнению положений (показателей), разработанных для достижения национальных целей, утвержденных указами Президента РФ. Правовой механизм их реализации требует отдельного закрепления.

Правовой механизм реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти

И наконец, еще один вид документов стратегического планирования — это планы деятельности федеральных органов исполнительной власти, утверждаемые руководителями этих органов. Такие документы включают информационно-констатирующие разделы, с перечислением сведений, указанных в постановлении Правительства РФ31, а также с индивидуальными предписаниями в виде планов-графи- ков, предусматривающих планируемые мероприятия, этапы, сроки и планируемые результаты по годам их выполнения; ответственных исполнителей или соисполнителей; индикаторы деятельности федеральных органов исполнительной власти и их плановых значениях. Эти планы, как правило, утверждаются посредством письменного выполнения резолюции «Утверждаю». По содержанию они ближе всего к индивидуальным правовым актам, следовательно, и механизм их реализации должен быть схожим.

Документы стратегического планирования и самостоятельный вид правовой формы публичного управления

Анализ действующих документов стратегического планирования как разновидности форм государственного управления показывает, что:

• 1)    часть документов стратегического планирования утверждается правовыми актами, а другая часть — нет;

• 2)    в документах стратегического планирования в разной пропорции содержатся положения:

• ͵    о статистических данных и констатирующих сведениях, что по своей правовой природе очень близко к юридически значимым действиям;

• ͵    политико-директивные — цели, задачи и др., нередко отличающиеся юридически неопределенными формулировками (за счет стиля изложения). Их можно отнести к разновидности односторонних властных решений, направленных на неопределенный круг лиц и на неоднократность исполнения. Но при этом отсутствует правовой механизм контроля их реализации (соблюдения);

• ͵    с количественными плановыми показателями, в т. ч. финансовыми, исполнение которых является обязательным, то есть они очень близки по своей природе к индивидуальным решениям (поручениям);

• ͵    в текстовой и графической форме, являющиеся частью схем территориального развития, по своей природе рассматриваемые как решения, обязательные к исполнению;

• ͵    прогностические, в т. ч. с вариативными показателями или сценариями действий, которые однозначно не могут быть определены как индивидуальные или нормативные решения;

• 3)    процедура разработки, принятия, исполнения и корректировки документов стратегического планирования содержит дополнительные процедуры, отличные от подготовки и принятия нормативных правовых актов. Но при этом процедура нормативно урегулирована.

Таким образом, нельзя отрицать, что документы стратегического планирования относятся к правовым формам государственного управления.

Если рассматривать документы стратегического планирования как единый вид, то, исходя из их содержательного анализа, они не могут быть отнесены только к правовым актам, если под этим понятием понимаются односторонне властные волеизъявления, содержащие нормы права или индивидуальные решения.

Поскольку на практике имеет место такое правовое явление, как документы стратегического планирования, то необходимо определить их место в системе правового регулирования и, как следствие, подбирать механизмы их реализации. Можно предложить выделить их в самостоятельный вид правовых форм государственного управления наравне с правовыми актами, юридически значимыми действиями и административными договорами. Но тогда документы стратегического планирования выпадают из системы правовых актов и ключевым останется вопрос обеспечения исполнимости документов стратегического планирования.

В настоящее время документы стратегического планирования являются скорее частью правового механизма внутриорганизационных управленческих отношений. Обязательность реализации документов стратегического планирования определяется письменными указаниями вышестоящих должностных лиц по отношению к нижестоящим по выполнению конкретных поручений по конкретным документам стратегического планирования.

Общая формулировка «руководствоваться» документами стратегического планирования» не порождает никаких правовых обязанностей у конкретных должностных лиц.

Выводы

Учитывая, что в самом ФЗ о стратегическом планировании содержатся положения о конкретных видах документов стратегического планирования, представляется целесообразным в статьях, посвященных этим документам, закреплять и механизмы их реализации. В частности:

• ͵    указать, что статистические данные, зафиксированные в них, необходимо использовать при принятии управленческих решений;

• ͵    разрабатывать и утверждать методики перехода от одного сценария действий к другому;

• ͵    закрепить полномочия вышестоящих органов отменять решения нижестоящих исходя из неверного толкования или применения положений документов стратегического планирования.

Если будут установлены вышеприведенные правила, то повысятся требования к качеству документов стратегического планирования, будет лучше формализована процедура их разработки и принятия, а это, в свою очередь, должно привести к практическому воплощению принципа ответственности участников стратегического планирования, закрепленного в ФЗ о стратегическом плани-ровании32.