К вопросу о правовых понятиях аварийности и ветхости жилых помещений по российскому и болгарскому законодательству

Вопросы, относящиеся к правовым понятиям аварийности и ветхости зданий, включая жилые помещения, актуальны для современной юридической науки постсоциалистических государств. Выяснение сущности и правовых признаков данных категорий имеет практическое значение, которое определяется, с одной стороны, наличием реальной угрозы жизни и здоровью граждан от разрушающихся зданий, с другой – объективно существующей ограниченностью урбанизированных земель, являющихся экономическим ресурсом общества.

Понятия ветхого жилья и аварийного жилья в правовой доктрине и в современном законодательстве России

Ни Жилищный кодекс РФ, ни Положение «О признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции», утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. №47, не дают определений понятиям ветхого жилья и аварийного жилья [1]. Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 29 апреля 2014 г., также не содержит дефиниций, а лишь раскрывает процедуру признания жилья аварийным [2].

Определение понятия «ветхое состояние здания» содержится только в Методическом пособии по содержанию и ремонту жилищного фонда МКД 2-04.2004, утвержденном Госстроем России. Ветхое состояние здания рассматривается как «состояние, при котором конструкции здания и здание в целом имеют износ: для каменных домов – свыше 70%, деревянных домов со стенами из местных материалов, а также мансард – свыше 65%, основные несущие конструкции сохраняют прочность, достаточную для обеспечения устойчивости здания, однако здание перестает удовлетворять заданным эксплуатационным требованиям».

Аварийное состояние здания – состояние здания, при котором более половины жилых помещений и основных несущих конструкций здания (стен, фундаментов) отнесены к категории аварийных и представляют опасность для жизни проживающих. Аварийное состояние несущих конструкций зданий – это такое состояние, при котором конструкции или их часть, вследствие естественного износа и внешних воздействий, имеют сверхнормативные деформации и повреждения, потеряли расчетную прочность и без принятых мер по укреплению могут вызвать аварийное состояние жилого помещения или всего жилого здания и представляют опасность для проживающих. Отдельная несущая конструкция здания, находящаяся в состоянии, описанном выше, если ее обрушение не затрагивает другие конструкции или не влечет за собой изменения условий проживания или эксплуатации жилого здания в целом, считается предаварийной [3].

Несложно заметить, что если ветхое жилье (ветхое состояние здания) характеризуется высокой степенью износа его конструкций без опасности их обрушения и, соответственно, не представляет опасности для жизни, то аварийное жилье имеет деформации и повреждения несущих конструкций и проживание в данном помещении опасно для жизни ввиду реальной возможности обрушения. В п. 16 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» определено понятие «предельное состояние строительных конструкций». Под ним предложено понимать состояние строительных конструкций здания или сооружения, за пределами которого дальнейшая эксплуатация здания или сооружения опасна, недопустима, затруднена или нецелесообразна либо восстановление работоспособного состояния здания или сооружения невозможно или нецелесообразно [4].

В соответствии с законодательством РФ сам по себе факт износа здания (выше 70%) не является достаточным основанием для вывода о том, что здание является аварийным или непригодным для проживания по иным причинам. Проблема в том, что признание многоквартирного жилого дома аварийным и подлежащим сносу, а вследствие этого жилого помещения в нем – непригодным для проживания не порождает юридических последствий выселения проживающих в доме граждан. Многоквартирный дом непригодным для проживания, согласно постановлению Правительства РФ от 28 января 2006 г. №47, признан быть не может, поскольку он представляет собой совокупность жилых и нежилых помещений.

Так, удовлетворяя исковые требования, суд исходил из того, что решением городской межведомственной комиссии по использованию жилищного фонда от 29 июля 2005 г., утвержденным постановлением мэра г. Калининграда от 22 августа 2005 г. №3589, дом – объект исковых претензий включен в список жилых домов, непригодных для проживания, основные конструкции которого находятся в эксплуатационном состоянии (Список №2). Мотивом принятия такого решения послужило ветхое состояние здания и нецелесообразность его ремонта. В то же время угроза обрушения основных конструкций жилого дома отсутствует [5].

Ветхое состояние жилья и нецелесообразность его ремонта, при наличии у граждан, занимающих такое жилое помещение, желания проживать в нем, не могут служить основанием ни для их выселения, ни для предоставления им жилого помещения по договору социального найма вне очереди по п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ. Аварийное состояние жилья порождает иное правовое последствие.

Следует отметить, что среди ученых-юристов отсутствует единое мнение по поводу соотношения понятий «ветхость» и «аварийность» жилищного фонда: одни зачастую отождествляют их, указывая, что «ветхим и аварийным жилое помещение становится, когда дом подлежит сносу в случае признания его непригодным для проживания» [6], другие же, напротив, считают необходимым различать данные понятия, мотивируя подобную позицию принципиально разной правовой природой понятий аварийного жилья и ветхого жилья. Вторая позиция представляется более правильной и, что немаловажно, соотносится с позицией Верховного Суда Российской Федерации, который еще в 2002 г. указал, что «понятия "ветхость жилого помещения", "аварийное состояние дома" и "дом, грозящий обвалом" имеют различное пра- вовое содержание» [7]. В связи с этим авторы Л.Г. Берлявский и Е.В. Зорина считают необходимым четко разграничивать понятие «аварийность», которое в законодательном смысле понимается как состояние крайней степени непригодности для проживания (грозит обрушением и представляет угрозу жизни для проживающих граждан), и понятие «ветхость», под которым понимается неудовлетворительное состояние жилищного фонда [8].

В 2017 г. в России проблема аварийного жилья должна быть полностью решена, такая задача поставлена руководством страны. Как показывает статистика, в Российской Федерации объем ветхого жилья составляет 90 млн кв. м, объем аварийного – 11,2 млн кв. м. В рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2011–2015 гг. были ликвидированы ветхие и аварийные жилые дома общей площадью 513,9 тыс. кв. м, из них переселено более 35185 семей [9]. Во многих регионах Российской Федерации разработаны и утверждены адресные программы по переселению граждан из аварийного и ветхого жилищного фонда, которые предусматривают поэтапное решение проблемы с учетом возможностей бюджетного финансирования всех уровней и привлечения внебюджетных ресурсов.

Понятия ветхости и аварийности зданий в правовой теории, законодательстве и практике Болгарии

Большая часть общественных отношений, возникающих в связи с ветхостью и аварийностью жилья в Болгарии, регулируется Законом о собственности (1951 г.), Законом о государственной собственности (1996 г.), Законом о муниципальной собственности (1996 г.), Законом об управлении этажной собственностью (2009 г.), Законом об устройстве территории (2001 г.) и соответствующими подзаконными нормативно-правовыми актами [10–12]. В Болгарии нет жилищного кодекса. Перед нами комплексный правовой институт, представляющий совокупность частно-правовых и публично-правовых норм. При этом законодательство не содержит легальных дефиниций понятий ветхости и аварийности жилья, а дает лишь основные направления решения практических задач. Формулирование подобных определений законодатель оставляет ученым и практикам, что представляется правильным в связи с разнообразием практики и экономической политики государства (преобладание частной собственности на недвижимость, которое является признаком капиталистической экономики).

Здание (включая и жилое), как любой материальный объект, имеет свой жизненный цикл, т.е. запланированный срок физического существования, основными фазами которого являются строительство, эксплуатация и снос. Это обстоятельство представляет собой одну из причин правового регулирования отношений, связанных с правилами строительства, эксплуатации и сноса ветхих или аварийных объектов недвижимости в населенных местах.

В болгарском законодательстве в гл. 13 Закона об устройстве территории (далее – ЗУТ) выделена группа правовых норм (ст. 195–196), регулирующих отношения при сносе негодных для использования или угрожающих безопасности строений . Согласно ч. 1 ст. 195 ЗУТ собственники строений должны содержать их в техническом состоянии, отвечающем существенным требованиям ч. 1–3 ст. 169 этого же закона, а именно: строения должны быть спроектированы, исполнены и должны поддерживаться в соответствии с требованиями нормативных актов и технических спецификаций по отношению к сейсмоустойчивости, долговечности строительных конструкций при эксплуатации и сейсмических нагрузках; пожарной безопасности. Анализ правовой нормы, содержащейся в ч. 6 ст. 195 ЗУТ, позволяет нам проследить порядок сноса построек. Кмет * общины издает приказ о сносе построек, которые из-за естественного износа или других обстоятельств стали опасными для здоровья и жизни граждан, негодными для использования, находятся под угрозой саморазрушения, создают условия для возникновения пожара или вредны в санитарногигиеническом отношении и не могут быть отремонтированы или санированы. Это показывает, что понятие ветхости строения характеризуется несколькими признаками: естественным физическим износом объекта, грозящим жизни и здоровью граждан; негодностью для использования; невозможностью ремонта или санирования .

Что касается аварии, то о ней упоминается в ч. 7 этой же статьи, в соответствии с которой собственники недвижимости несут имущественную ответственность за причиненный вред и пропущенную пользу своими виновными действиями или бездействием, в результате которых произошла авария, приведшая к материальному ущербу или вреду для третьих лиц или имущества. Законодатель не ставит знака равенства между ветхостью и аварией. В этой связи обращаемся к этимологии слова «авария», которая восходит к арабскому слову «авар», означающему «повреждение, ущерб». Значит, главными правовыми признаками аварии являются повреждение (как причина) и ущерб. Это нам позволяет разграничивать понятия «аварийность» и «аварийное состояние». Аварийностью называется вероятность возникновения аварии в результате технических нарушений конструкций, а аварийным состоянием - состояние объекта после происшедшей аварии (повреждения), приведшее к материальному ущербу. Когда в результате естественного физического износа конструкций строения возможность наступления аварии превышает установленные законодательные нормативы, компетентные органы констатируют, что здание находится в предава-рийном состоянии и нуждается в профилактическом ремонте. Здание, находящееся в аварийном состоянии, т.е. когда повреждение конструкций уже наступило, нуждается в аварийном ремонте, если таковой вообще возможен.

Главной задачей компетентных государственных и муниципальных органов является создание единой системы контроля, которая будет осуществлять мониторинг состояния фонда зданий (включая и жилые) в населенных пунктах. Для этой цели введен институт технического паспорта строения. Подзадачей является формирование у собственников недвижимости культуры ее содержания и обитания. По мнению некоторых авторов, механизмами обеспечения и соблюдения должного поведения не только со стороны государственных и муниципальных органов, но и граждан-собственников являются строгие правовые санкции, прежде всего компенсационного характера. Например, установление внушительных штрафов для граждан-собственников, не желающих инвестировать денежные средства в ремонтные работы для восстановления собственных объектов недвижимости. Существуют группы собственников недвижимости (памятников культуры), которые сами не ремонтируют и не дают государству или муниципалитетам проводить необходимые работы, так как после ремонта собственник должен возвратить потраченные средства. У собственников недвижимости появляется страх изъятия (конфискации) их собственности государством (муниципалитетом) в случае неуплаты. Думается, что необходимо усиление законодательных гарантий для таких категорий граждан. В целом анализ состояния ветхого и аварийного жилого фонда в Болгарии указывает на существование главной экономической, а не правовой проблемы – ограниченность финансового ресурса общества.

Общее и различное в законодательстве и практике двух правовых систем

Выделим сначала общие черты:

• 1.    Анализ понятий ветхого и аварийного жилья связан с понятиями естественного износа, угрозы здоровью и жизни граждан, негодности для использования, повреждения конструкций и материального ущерба.

• 2.    Существует «технический паспорт строения», но остается актуальным вопрос введения «эксплуатационного паспорта здания», что будет способствовать проведению мониторинга технического состояния зданий.

• 3.    В Болгарии современные публичные институции различного уровня возлагают надежды на европейский проект «Красива България», в России – на государственную программу «Жилище». Но проекты работают определенное время, а необходимо, чтобы они послужили началом постоянного улучшения среды обитания (естественной и правовой) для граждан и их недвижимости.

Укажем различия в законодательстве и практике правовых систем России и Болгарии:

• 1.    Несоизмеримы масштабы двух стран – по территории и по численности населения.

• 2.    В Болгарии нет жилищного права (кодекса) и правовое регулирование осуществляется посредством гражданско-правовых и административно-правовых актов, при этом гражданско-правовые акты преобладают, так как большая часть жилого фонда принадлежит гражданам-собственникам (97%, из которых обитаемых жилых помещений – 76,6%, необитаемых – 14,5% и временных – 8,9%) и они обязаны нести бремя содержания собственности в хорошем техническом и безопасном состоянии. В России граждане продолжают рассчитывать на государство, а не на себя, даже когда речь идет не о социальном, а о частном жилье в многоквартирных домах.

• 3.    Болгарский законодатель оставляет больше свободы ученым, экспертам и судебным институциям при определении отдельных понятий. В России для решения существующих проблем требуется создание нормативной базы с четкими и ясными дефинициями, что позволит осуществлять эффективный контроль за соблюдением и применением законодательства.