К вопросу о проблемах правотворческой деятельности ОВД в условиях современности

Эффективное решение проблем, которые стоят перед органами внутренних дел (ОВД), в большинстве случаев зависит от качества правового регулирования, своевременности процесса корректирования нормативно-правовых актов при непосредственном учете потребностей общества и возникающих новых отношений в нем.

Стоит отметить, что в последнее время в этом направлении Министерством внутренних дел сделан ряд шагов, направленных на принятие базовых федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, в том числе по созданию специализированных подразделений, основная задача которых связана с обеспечением процесса подготовки нормативных актов1. В связи с этим вопросы правотворческой деятельности получили обстоятельную регламентацию.

Важно отметить, что правотворческая деятельность ОВД выступает в качестве элемента правотворческой формы осуществления функций государства и формы государственного руководства обществом, которая направлена на создание (проектирование), изменение, отмену и систематизацию правовых норм уполномоченными субъектами ОВД, а также заключение ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе2.

В связи с этим особенности правотворческой деятельности ОВД в условиях современного российского государства отражены в специфике их статуса, субъекта, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов.

В свою очередь, проводимый анализ деятельности ОВД в области правотворчества показывает, что наряду с положительными результатами имеют место старые и возникают новые проблемы, которые обуславливают потребность их незамедлительного решения.

Разработанные и принятые в МВД России правовые акты, могут соответствовать требованиям законности, что отражается во включении в них положений, ограничивающих права и законные интересы человека и гражданина. Так, например, Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» раскрывает и конкретизирует правовую концепцию ограничения прав и свобод человека и гражданина сквозь призму прав и обязанностей сотрудников полиции.

Ст. 1 ФЗ «О полиции», закрепляя назначение полиции, отмечает, что в первую очередь полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства. Таким образом, конкретизируются положения Конституции РФ, которая закрепляет, что защита прав человека является смыслом создания и деятельности всех органов государственной власти в Российской Федерации.

Вместе с тем, в законе отмечаются более конкретные пределы ограничения прав человека применительно к повседневной оперативнослужебной деятельности. Так, ст. 5 закрепляет, что деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан.

В преддверии масштабного реформирования ОВД были отмечены низкий уровень и качество подготовленных законодательными органами нормативно-правовых актов Российской Федерации, которые не в полной мере отвечали требованиям юридической техники. Подобное обстоятельство отразилось в законодательстве, которое регулирует сферу внутренних дел1.

Как и нормативно-правовые акты федерального уровня, так и ведомственные включают в себя большое число ссылок, а также бланкетных, дублирующих и коллизионных правовых норм. В большинстве случаев процессуальные нормы вступают в противоречие с материальными нормами.

Кроме того, были выявлены также отдельные пробелы нормативноправового регулирования деятельности ОВД1.

Так, например, правотворчество МВД регулируется приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» (ред. от 28.12.2016), в рамках которого осуществляется постатейная регламентация этого процесса. Однако каждая его стадия содержит недостатки:

• 1)    в рамках выработки концепции проекта ведомственного правового акта нет единого решения в отношении подготовки оного, которое выражается в том, что утверждение его положений в отношении одних подразделений приводит к ущербу других сторон.

Кроме того, отмечается нечеткость формулировок целей проекта, неверно определены пути достижения правовых целей. Проект разнится с установленными принципами, нормами российского законодательства;

• 2)    невсегда прослежена логика подготовки ведомственных проектов. Так, характерно отсутствие системности в нем, тавтология, алогизмы, которые дублируют смысл утвержденных норм;

• 3)    в рамках формулирования правовых предписаний отмечается их переизбыток, понятийная несогласованность в области действующего законодательства и социальными терминами, применение устаревших понятий, избыток информации и правовых предписаний, неопределенность в формулировках и т.д.;

• 4)    иногда не определено правовое положение терминов, которые включены в проект ведомственного правового акта («повышенное внимание»); отмечено применение конструкций, которые не выражают управленческую волю, например, «субъект делает» вместо «субъект обязан»;

выявлено использование оценочных понятий: «добросовестно», «полезный» и т.п.1;

• 5)    допускаются ошибки и погрешности синтаксического, грамматического, орфографического характера. Это связано с тем, что используя сложные конструкции, авторы могут употреблять несвоевременные причастия и деепричастия, метафоры, архаизмы, которые отражаются на качестве текста;

• 6)    отмечены недостатки в структуре текста, которые выражаются в непоследовательном изложении материала; несоответствии с измененными правовыми актами, утвержденными реквизитами, схемами-шаблонами, а также наименований разделов документа его названию;

• 7)    в рамках оформления документа также допускается масса ошибок: не соблюдены требования к оформлению ссылок, неправильно указываются правовые акты, берется за основу правовой акт, утративший юридическую силу.

Кроме того, среди основных погрешностей выделяются: неправильное написание название органов государственной власти, указание неверной даты, не соблюдены шрифт и его размер, неправильное оформление приложений проекта, приводятся синонимы одного юридического термина2;

• 8)    формальность подхода в согласовании проекта ведомственного правового акта. Так, например, были отмечены случаи, когда подписывались подобные проекты, которые не прошли экспертизу.

Кроме того, среди других проблем правотворческой деятельности ОВД в настоящее время стоит отметить дублирование федеральных норм законотворческого процесса с целью доведения их до исполнителя, что приводит к увеличению объема действующего правового регулирования.

Со стороны ведомственных актов наблюдается излишняя детализация действий сотрудников ОВД, что отражается на эффективности их работы.

Таким образом, выявленные недочеты и противоречия правотворчества ОВД в условиях современности обуславливают потребность более внимательного отношения к данному процессу. Однако существенный массив действующих правовых актов МВД России, которые регулируют работу ОВД, а также постоянные изменения, дополнения, отмена действующих норм вносят определенного рода неразбериху в систему ведомственных правовых актов в целом.