К вопросу о развитии системы государственных закупок на примере Республики Бурятия

В настоящее время государственные закупки становятся существенным инструментом эффективного расходования бюджетных средств, способствуя развитию добросовестных конкурентных отношений. Поэтому система государственных закупок (в соответствии с ФЗ-44 от 05.04.2013 «Контрактная система в сфере закупок» [1]) оказывает огромное влияние на экономику региона и страны в целом.

Государственные закупки – это совокупность разнообразных функций и операций, которые направлены на увеличение централизованной управляемости, снижение расходов государственного бюджета, контроль над материальными потоками и предоставление нужд государственных учреждений [2].

Управление системой государственных закупок включает в себя правовые и стратегические вопросы организации закупочной системы. Согласно мнению К. Кузнецова, элементами системы государственных закупок являются планирование закупок, правовая основа (регламентирование) закупок, осуществление закупочных процедур, мониторинг, контроль и оценка эффективности закупок [3].

Государственные закупки – это процесс, который фактически отражает и обеспечивает качество отношений государства, общества и бизнеса. Государственные органы в процессе закупок представляют интересы общества и призваны максимально эффективно распоряжаться бюджетными средствами, обеспечивая высокий уровень качества жизни населения. Система государственных закупок непрерывно проходит сложный путь трансформаций, которые отражаются в изменении законодательства, совершенствовании форм и методов проведения торгов. И. В. Кузнецова выделяет три этапа реформы системы государственных закупок, начиная с принятия Федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» по настоящее время [4] . Так, выделяются следующие этапы:

Первый этап (2006–2009) – формирование структурных институциональных элементов государственных закупок в методах, процедурах и правилах, направленных на оптимизацию расходования средств государственного бюджета. Второй этап (2009–2011) – перевод государственных закупок на новое инновационное развитие, обязательное проведение открытых аукционов в электронной форме, усиление контроля в системе государственной закупочной деятельности, создание единого электронного портала государственных закупок. Третий этап (с 2011 г. по настоящее время) – переход на контрактную систему государственных закупок, вступление в силу Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд». Таким образом, система государственных закупок на данный момент приобрела завершенный вид, включив в себя совокупность норм и правил в едином цикле, начиная с планирования закупок, основанных на определении потребностей, размещения заказов, заключения контрактов на поставку и исполнения контрактов и завершается мониторингом выполнения контрактов.

Новый закон регламентирует различные способы определения поставщика, подрядчика, исполнителя, кроме того, появились совершенно новые способы их определения. Как показывает статистический анализ проведенных закупок, в Бурятии наиболее популярным способом являются аукционы в электронной форме, что указывает на их перспективность. Основные итоги осуществления закупок в разрезе способов определения поставщиков представлены в таблице 1.

Таблица 1 – Основные итоги осуществления закупок в разрезе способов определения поставщиков*

Способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)	Количество закупок (лотов)	Закупки, где определены победители			Экономия (млн. руб.)	Экономия (%)
		Количество закупок (лотов)	НМЦК (млн. руб.)	Цена контракта (млн. руб.)
Аукцион        в электронной форме	4990	4368	10 750,25	10 154,40	595,85	5,55
Запрос предложений	11	6	217,44	216,65	0,79	0,37
Открытый конкурс	111	99	1 469,05	1 214,90	254,15	17,30
Конкурс         с ограниченным участием	1	1	9,54	9,53	0,01	0,14
Общий итог	5113	4474	12 446,28	11 595,48	850,80	6,84

* По данным Республиканского агентства по государственным закупкам

По итогам 2017 г., Республиканским агентством по государственным закупкам проведено 5113 закупок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Республики Бурятия на сумму 14 387,13 млн. руб. В том числе объем размещенных закупок среди субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций составил 3 590,58 млн. руб. (включая привлечение субподрядчиков, соисполнителей на 1 189,86 млн. руб.). В сравнении с аналогичным периодом прошлого года объем размещенных закупок среди субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций увеличился в 1,5 раза.

Экономия за 2017 г. составила 850,8 млн. руб. (6,84%), в том числе:

• -    по электронным аукционам – 5,55%;

• -    по запросам предложений – 0,37%;

• -    по открытым конкурсам – 17,30%;

• -    по конкурсу с ограниченным участием – 0,14%.

Число опубликованных извещений по конкурентным закупкам за девять месяцев 2018 г. по Республике Бурятия составляет 5 942 с общим суммарным значением начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК) 10 886,95 млн. руб. Доля электронных аукционов составляет 78,09% от общего количества размещенных в единой информационной системе извещений.

Для муниципальных заказчиков Агентством было опубликовано 74 извещения с суммарным значением НМЦК 1 959, 77 млн. руб. (за аналогичный период 2017 г. было опубликовано 43 извещения с суммарным значением НМЦК 1 817,92 млн. руб.).

Экономия по закупкам, проведенным Агентством, составила 6,32  %. За аналогичный период 2017 г. экономия составила 7,20%. В результате проведения электронного аукциона – 6,25%, а также при проведении открытого конкурса – 13,8%.

Доля субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках составила 29,8 %, а количество СМП от общего числа резидентов республики составила порядка 71%.

Рисунок 1 – Топ-10 крупнейших заказчиков на отчетную дату (млн. руб.)

На долю 10 крупнейших заказчиков Республики Бурятия приходится 73% от общего объема закупок, проведенных Республиканским агентством по государственным закупкам с января по сентябрь 2018 г.

Агентством на регулярной основе проводятся мониторинг закупочной деятельности и анализ нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, допускаемых государственными заказчиками Республики Бурятия, бюджетными учреждениями Республики Бурятия при осуществлении закупок товаров работ услуг для государственных нужд Республики Бурятия. Отметим, что данные нарушения характерны не только для Республики Бурятия.

Проведенный анализ позволил выявить ряд наиболее распространенных нарушений законодательства при формировании заявок на закупку, в том числе следующие:

• -    некорректная формулировка технического задания, отсутствие четких и достаточных характеристик объекта закупки;

• -    использование частных, уникальных, избыточных характеристик определенного продукта;

• -    указание на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования;

• -    установление заказчиками субъективных, необоснованных критериев оценки заявок участников конкурса;

• -    установление нереальных для исполнения сроков поставки товара (выполнения работ, оказания услуг);

• -    нарушение требований законодательства при обосновании начальной (максимальной) цены контракта, отсутствие использования иных предусмотренных процедур, при применении метода сопоставимых рыночных цен, кроме запросов информации у поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Указанные нарушения приводят к ограничению конкуренции, дают необоснованные преимущества определенному кругу поставщиков, порождают большое количество запросов участников закупок о разъяснении положений документаций о закупках и, как следствие, внесение изменений в документации либо отмену определения поставщика (подрядчика, исполнителя), увеличение сроков осуществления закупок, срыв исполнения государственных программ, в том числе социально-ориентированных, неэффективное использование бюджетных средств. Данные факты имеют особо негативные последствия при осуществлении крупных закупок.

Кроме вышеперечисленных нарушений законодательства о контрактной системе для закупок высокотехнологичного медицинского оборудования, услуг на выполнение научно-исследовательских работ, услуг по строительству, реконструкции и капитальному ремонту характерны такие факты, как несоответствие предмета целям осуществления закупки, отсутствие обоснования целесообразности проведения закупки с заданными характеристиками и условиями. Зачастую единственной целью таких закупок является освоение бюджетных средств без учета целесообразности и эффективности.

Следует отметить, что четко регламентированные сроки проведения закупочных процедур, а также профессиональная специфика сотрудников агентства не всегда позволяют провести углубленную экспертизу технических заданий специфичных предметов закупки и изучить рынок соответствующих товаров (работ, услуг) на этапе от подачи заявки до определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Целесообразно организовывать такую работу до формирования заявки на закупку.

В целях повышения эффективности и оперативности процесса закупок, а также усиления контроля в сфере закупок Агентством планируется формирование и внедрение в региональную информационную систему в сфере закупок Республики Бурятия модуля «Форма проверочного листа (чек-лист) для осуществления закупок работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, работ по текущему ремонту зданий, сооружений» [5].

Предлагаемый чек-лист закупки по объектам капитального строительства, регламентирует процесс осуществления закупки – перечень пошаговых последовательных действий, которые необходимо выполнить в процессе осуществления закупок, начиная с подготовки бюджетной заявки, заканчивая исполнением контрактов. Внедрение указанного модуля позволит обеспечить:

• •    реализацию максимальной открытости и прозрачности финансово-правового обеспечения, повысить эффективность контроля этапов осуществления закупки и исполнения контракта, своевременного финансирования и оплаты;

• •    контроль за своевременностью организации и осуществления закупок, заключения и исполнения контрактов;

• •    контроль применения штрафных санкций.

Как отмечалось, одной из проблем является отсутствие обоснования целесообразности проведения закупки, неэффективное использование бюджетных средств. В связи с этим Агентством разработан и проходит процедуру согласования проект постановления Правительства Республики Бурятия «О порядке рассмотрения обоснованности закупок товаров, работ, услуг для нужд Республики Бурятия». Проектом 26

постановления предполагается утвердить положение о Межведомственной комиссии. Положение предусматривает задачи, функции, состав, порядок организации деятельности Комиссии, порядок подачи заказчиками Республики Бурятия обращений о согласовании потребности в осуществлении закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Республики Бурятия, а также порядок их рассмотрения.

Целью создания Межведомственной комиссии по проверке обоснованности закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Республики Бурятия является соблюдение основополагающих принципов контрактной системы, в том числе открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, стимулирования инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок за счет детальной проработки параметров технического задания, определения оптимальных качественных характеристик предмета закупки, мониторинга рынка предложений соответствующих товаров, работ, услуг, установления четкого соответствия предмета закупки государственным нуждам. По нашему мнению, это позволит повысить эффективность системы государственных закупок.

Одним из важных моментов системы государственных закупок является исполнение контракта. Как показывает практика осуществления закупок, частые нарушения наблюдаются как раз на этапе исполнения контрактов. Для решения данной проблемы предлагается внедрение в региональную информационную систему в сфере закупок Республики Бурятия модуля «Исполнение контрактов».

Внедрение данного модуля позволит обеспечить:

• 1.    Эффективный  контроль  и мониторинг исполнения государственных и

• муниципальных контрактов.

• 2.    Прозрачные взаимоотношения между сторонами при исполнении контракта.

• 3.    Достоверность информации о текущем исполнении контрактов.

• 4.    Снижение объема нарушений при направлении документов и сведений об исполнении контрактов в Единую информационную систему.

• 5.    Снижение трудозатрат при осуществлении документооборота между сторонами.

В настоящее время для осуществления подготовки контрактов, исполнения контрактов и контроля исполнения контрактов в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе подготовлен проект распоряжения Правительства Республики Бурятия по внедрению в региональную информационную систему в сфере закупок Республики Бурятия модуля «Исполнение контрактов». В целях контроля эффективного и своевременного расходования бюджетных средств муниципальные заказчики при подаче 27

заявки на организацию и осуществление закупки в адрес Агентства согласовывают с ГРБС планы закупок и планы-графики закупок, проекты контрактов и технических заданий, обоснование начальной (максимальной) цены контракта, а также условия исполнения обязательств по контракту.

Одним из эффективных инструментов государственного управления в последнее время зарекомендовал себя проектный подход. Поэтому актуальным является вопрос о внедрении проектного управления по координации и обеспечению системной работы по осуществлению закупок муниципальными заказчиками, финансовое обеспечение которых частично и полностью осуществляется за счет межбюджетных трансфертов. В случае применения методов проектного управления возможна более эффективная работа на результат. Выделение различных этапов на протяжении жизненного цикла проекта позволит определить его цели и структуру, объемы, источники и процедуры финансирования, сроки и последовательность реализации, обеспечить контроль и управляемость процессами реализации.

Основные этапы на стадии планирования проекта:

• 1.    Включение объекта в государственную программу, на основании документов, подтверждающих необходимость реализации проекта.

• 2.    Подписание соглашения на выделение финансирования из федерального бюджета (в том числе республиканского бюджета).

• 3.    Доведение лимитов бюджетных обязательств.

• 4.    Внесение в план-закупок, план-график закупок.

• 5.    Согласование и утверждение документов по проекту (проект контракта, ПСД, тех задание, обоснование НМЦ, график выполнения работ и условия расчетов).

Основные этапы на стадии осуществления закупки по проекту:

• 1.    Направление заявки в РАГЗ посредством региональной информационной системы АИС «Госзаказ Бурятии».

• 2.    Разработка и утверждение документации по закупке.

• 3.    Опубликование закупки в единой информационной системе в сфере закупок.

• 4.    Процедуры по определению победителя.

• 5.    Заключение контракта.

Основные этапы на стадии реализации проекта:

• 1.    Исполнение контракта в соответствии с графиком (этапы);

• 2.    Приемка каждого этапа работ с участием представителей Проектного офиса.

Внедрение проектного управления предлагается начать по двум курирующим министерствам (Минстрой РБ и Минтранс РБ) – по объектам дорожного хозяйства и 28

объектам теплоснабжения. Будут установлены четкие приоритеты, детальное планирование, непрерывный мониторинг и активное решение возникающих проблем, что позволит достичь требуемых результатов в конкретные сроки. Предполагается создание Проектного комитета (коллегиального органа) с целью принятия управленческих решений, контроля реализации проектов. Необходимо создание Проектного офиса с привлечением специалистов Минстроя РБ и Минтранса РБ, представителей муниципальных образований, сотрудников Агентства с целью организации планирования, контроля проектной деятельности и внедрения административной поддержки. Задачей проектного офиса будет являться проведение с участием заинтересованных органов исполнительной власти и муниципальных образований, оценок и иных контрольных мероприятий в отношении проекта, в том числе подготовка соответствующих рекомендаций и предложений для его реализации, обеспечение методического сопровождения, сокращение сроков достигаемых результатов, повышения плановости и прозрачности осуществления закупки. Внедрение проектного офиса позволит обеспечить своевременное и качественное осуществление закупки, начиная с подготовки бюджетной заявки, заканчивая исполнением контракта.

Повышение эффективности управления государственными закупками в последние годы включало в себя попытку создания условий для свободной конкуренции, построение максимально прозрачной и открытой системы закупок, борьбу с коррупцией. Решая проблему оптимизации государственных расходов, государственные закупки должны быть как можно более эффективными. Достижение такой цели возможно за счет построения системы закупок, имеющей в своей основе следующие основополагающие принципы:   открытости и прозрачности, ответственности и подотчетности, конкурентности и экономичности.