К вопросу о развитии территориального общественного самоуправления

Особая роль в системе местных сообществ на сегодняшний день отводится органам территориального самоуправления (далее — ТОС). На современном этапе развития ТОС представляет собой одну из ключевых составляющих местного самоуправления, которая призвана обеспечить консолидацию общественных инициатив и реализацию локальных проектов, направленных на развитие территорий. Собственно уникальность ТОС состоит в том, что для его функционирования необходима самоорганизация граждан. По мнению В. П. Кобыльникова, только при участии официальных институтов «гражданская активность в формате ТОС способна стать одним из драйверов развития местных территорий» [4, с. 445].

По данным федерального Минюста, в настоящее время в Российской Федерации зарегистрированы и ведут свою деятельность 33 042 территориальных общественных самоуправления в 82 субъектах страны [8]. Однако только

2541 ТОС всей страны (7,6 % от общего числа) зарегистрированы в качестве юридических лиц и только 7 % получают поддержку из местных бюджетов на реализацию собственных инициатив. На сегодняшний день в Ульяновской области действуют 314 ТОС, зарегистрированных в качестве юридического лица. Всего на территориях, в границах которых созданы ТОС, проживают 169 764 человека. На территории областного центра действуют 100 ТОС, из которых 95 ТОС зарегистрированы в качестве юридического лица. Количество жителей старше 16 лет, проживающих в границах ТОС, — 131 137 человек.

Правовую базу статуса ТОС определяют положения сразу нескольких нормативных правовых актов — Конституция Российской Федерации [5], Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [11], Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9], Федеральный закон № 82-ФЗ

«Об общественных объединениях» [10]. Анализ правовых норм свидетельствует об отсутствии четкого определения ТОС, т. е. законодатель одновременно рассматривает данную форму участия граждан в решении вопросов местного значения в качестве некоммерческой организации и общественной организации, что собственно является взаимоисключающими нормами.

Пунктом 1 Федерального закона № 556-ФЗ «О внесении изменений в статью 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.12.2018 было законодательно закреплено новое определение ТОС. В частности, под ТОС понимается «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив» [12].

Очевидным является тот факт, что в настоящее время назрела необходимость внесения поправок в действующее законодательство для детализации правового статуса ТОС. Для создания эффективного механизма функционирования ТОС, реализации гражданских инициатив необходимо решить ряд задач. В частности, следует окончательно определить организационно-правовую форму ТОС в качестве юридического лица, устранив существующие правовые коллизии путем внесения соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или принятия отдельного законодательного акта. Являясь юридическим лицом, ТОС вправе приобретать на доходы от хозяйственной деятельности имущество исключительно на праве частной собственности. Учитывая обозначенные особенности правового статуса органов территориального общественного самоуправления, следует на законодательном уровне урегулировать вопрос определения порядка управления имуществом ТОС. Законодательством предусмотрена возможность наделения органов территориального общественного самоуправления полномочиями юридического лица, что, в свою очередь, гарантирует получение дополнительных финансовых средств в случае осуществления предпринимательской деятельности. Анализ деятельности ТОС свидетельствует о том, что на сегодняшний день они не используют предоставленное зако- ном право для получения альтернативного источника дохода. Вместе с тем очевидно, что реализация федеральных проектов с участием ТОС и предоставление субсидий из муниципальных бюджетов являются недостаточными для осуществления широкого перечня их полномочий. Справедливости ради следует отметить, что в декабре 2020 года Государственная Дума VII созыва в первом чтении приняла законопроект, согласно которому органы государственной власти субъектов РФ уполномочены оказывать финансовую поддержку ТОС, не зарегистрированным в качестве юрлиц. Кроме того, законопроектом уточняется момент учреждения ТОС, а именно принятия уполномоченным органом местного самоуправления решения об учреждении такового. В настоящее время не завершен процесс внесения поправок ко второму чтению законопроекта, однако очевидно, что данные поправки не решают вопрос определения правового статуса ТОС в части необходимости наделения его статусом юридического лица [3].

Еще одна проблема состоит в том, что 93 % действующих на территории страны ТОС не принимают участия в муниципальных программах финансирования [7, с. 5]. Это свидетельствует о том, что лишь малая часть действующих ТОС на территории Среднего Поволжья имеют возможность получать финансовую поддержку со стороны органов власти. Являясь субъектом муниципальных правоотношений, незарегистрированный в качестве юридического лица ТОС не может быть объектом гражданских правоотношений.

В соответствии с п. 3 ч. 8 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ТОС управомочены использовать средства муниципального бюджета на основании заключенного договора с органами местного самоуправления с целью выполнения хозяйственной деятельности. Однако ст. 50 Гражданского кодекса РФ определяет ТОС в качестве общественной организации, тем самым лишая ТОС финансовой поддержки. В этой связи весьма обоснованной является точка зрения Н. А. Алешковой о необходимости исключить из вышеуказанной статьи упоминание о ТОС, а также закрепить в российском законодательстве понятие «территориального общественного самоуправления» в качестве самостоятельной организационно-правовой формы [1, с. 98]. Данная точка зрения видится весьма обоснованной еще и в связи с тем, что членство не является признаком ТОС.

Следует также предусмотреть возможность оказания финансовой помощи ТОС наравне с социально ориентированными некоммерческими организациями путем проведения конкурсов на получение грантов. Это даст возможность активно содействовать населению в реализации общественных инициатив. Только при условии достаточного финансирования у ТОС появятся реальные возможности для осуществления таких важных направлений деятельности, как экоконтроль, профилактика правонарушений.

Анализ деятельности ТОС свидетельствует о том, что необходимым является оказание консультативной помощи членам ТОС и жителям муниципального образования (округа, сельской территории) в целях повышения уровня правовой грамотности населения и вовлечения в деятельность ТОС. Для разрешения данной задачи следует детально рассмотреть возможность проведения занятий с привлечением специалистов правовых и жилищно-коммунальных ведомств муниципалитетов, профессорско-преподавательского состава юридических факультетов высших учебных заведений, а также конференций и семинаров для обмена опытом и успешных практик.

Вполне обоснованным можно считать предложение по разработке муниципальных целевых программ развития ТОС, направленных на повышение гражданской активности, реализацию проектов по благоустройству территории, содействию охране общественного порядка, организации досуга населения. Бесспорно, что сегодня на фоне устойчивого роста рецидивной преступности в России вопрос «возрождения» институтов общественного контроля является актуальным. Весьма перспективной можно обозначить позицию, согласно которой «существовавшая система общественного постпенитенциарного контроля в дореволюционной России, призванная обеспечить социальную адаптацию лицам, ранее судимым, в современных условиях нуждается в модернизации и последующем законодательном закреплении» [6, с. 56]. В настоящее время недооценена деятельность территориальных общественных объединений, которые, обладая полномочиями по организации общественного порядка, фактически не оказывают должного содействия правоохранительным органам. Во многом данное обстоятельство объясняется отсутствием законодательной регламентации мер превентивного характера и порядка их осуществления членами ТОС. В этой связи целесообразно внести дополнения в Федеральный закон № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», дополнив его положениями о деятельности ТОС в сфере охраны общественного порядка. Следует на законодательном уровне рассмотреть возможность наделения членов ТОС такими полномочиями, как организация патрулирования на внутридворовой территории, распространение листовок и плакатов, посещение на дому семей, находящихся в социально опасном положении, несовершеннолетних, состоящих на профилактическом учете, лиц, имеющих судимость, проведение с ними разъяснительных бесед.

В своем исследовании А. А. Гребенникова и С. Е. Чаннов предлагают введение товарищеских судов, отмечая при этом важность разработки проекта Федерального закона «О муниципальных правоохранительных органах» [2, с. 186]. По мнению исследователей, органы территориального общественного самоуправления способны оказывать наиболее эффективное «содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка, профилактике правонарушений и преступлений, разрешении конфликтных ситуаций» [2, с. 189]. Данная точка зрения является весьма перспективной в связи с реформированием органов внутренних дел и существенным сокращением численности полицейских.

В целях широкого привлечения граждан к работе органов местного самоуправления необходимо предусмотреть возможность участия членов ТОС в обсуждении и рассмотрении ключевых проектов нормативных правовых актов, разработчиками которых выступают органы местного самоуправления. Кроме того, следует активнее побуждать граждан, особенно имеющих юридическое образование, к получению статуса независимых экспертов, аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Требуется разработать стандарт типового устава ТОС с учетом действующего законодательства.

Следует предусмотреть создание нового консультативного коллегиального совещательного органа «Общественная палата ТОС» в субъектах и населенных пунктах Российской Федерации либо предусмотреть обязательное включение представителей ТОС в состав действующих общественных палат всех уровней.

Данные предложения призваны повысить правовой статус ТОС и будут способствовать эффективному взаимодействию граждан с органами власти всех уровней.