К вопросу о регулирующих функциях бюджетной системы

Опыт функционирования бюджетной системы России в постсоветский период свидетельствует о ее развитии как фактора совершенствования макроэкономических воспроизводственных пропорций. Однако проявляется недооценка возрастающей роли бюджета в радикальной модернизации экономики и социальной сферы. Это отчасти связано и с недостаточным исследованием проблемы. В данной статье особое внимание уделяется анализу взаимосвязей этого вопроса с макроэкономическими условиями (поддержание необходимых темпов роста ВВП, развитие отдельных отраслей, обеспечение сложившихся соотношений между общей массой доходов и массой доходов рентного происхождения и т.п.). Совокупность внешних макроэкономических условий, внешних макроэкономических детерминантов бюджетного процесса так или иначе отражает роль внешних регуляторов бюджетной системы (внешняя пропорциональность, определяющая внутреннюю пропорциональность бюджетной системы).

Внешнее регулирование бюджетной системы является предметом базисных, стратегических установок и реалий отраслевой и финансовоэкономической политики, определяемых в ежегодных посланиях (включая бюджетное) Президента страны Федеральному Собранию РФ. В этих документах регулирующая роль бюджета органически увязывается с ролью «внебюджетных» макроэкономических параметров – с темпами роста экономики, характеризующимися динамикой ВВП, состоянием экспортно-импортной политики и платежного баланса, оттоком (притоком) капитала. Говоря о внешних регулирующих факторах бюджетной системы, всегда имеют в виду связь бюджетной политики с международными факторами развития национальной экономики.

Внешние факторы оказывают серьезное воздействие на российскую экономику по причине ее небывалой зависимости от импорта. Это обусловлено и тем, что существующая в настоящий момент структура российской экономики не отвечает современным требованиям динамичного развития и значительно отличается от структуры экономики развитых стран, где высоким является удельный вес образования, науки, здравоохранения. В сложившейся ситуации необходимо повышение устойчивости национальной экономики на основе совершенствования ее структуры, внедрения инноваций, осуществления модернизации в сфере оказания социальных услуг, улучшения всей инфраструктуры, создания благоприятной среды для предпринимательства. Для достижения этой цели бюджетная политика должна формироваться с должной степенью осмотрительности, учитывать возможные сценарии развития мировой экономики, в том числе и негативные. Но при этом она должна активно модернизироваться, в максимальной степени использовать все имеющиеся возможности путем стратегически выверенного целеполагания, ориентированного на изменение сложившейся ситуации. Возможно внесение изменений в пропорции индустриального развития, повышение бюджетообеспечивающей роли прогрессивных отраслей материального производства и услуг. При составе ВВП, в котором половину составляют посреднические услуги, материальное обеспечение бюджетной политики может быть неадекватным. Практически нарушение ритма при исполнении бюджета связано нередко с тем, что денежные средства не обеспечены необходимыми материальными ресурсами – от сложнейшего оборудования для модернизации неэффективных бюджетных учреждений до продовольственного обеспечения военнослужащих или пациентов бюджетных медицинских учреждений.

Соответствие пропорций бюджета по расходам, формируемым с учетом макроэкономических параметров, позволяет превратить бюджетную политику в фактор модернизации экономики и социальной сферы. Такая адекватность является подтверждением реалистичности всех бюджетов, относящихся к бюджетной системе.

В Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) термин расширенный бюджет (или бюджет расширенного правительства) не используется в регулировании бюджетных пропорций и бюджетного процесса, в межбюджетных отношениях. Представляется целесообразным ввести в бюджетную терминологию, а именно в статью БК РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе», понятие расширенный бюджет как конкретизированное выражение общего потенциала бюджетной системы, наряду с понятием консолидированный бюджет. При таком подходе полнее представляется внешнее регулирующее воздействие динамики ВВП на совокупный расширенный бюджет.

Консолидированный бюджет трактуется как «свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории» [1]. Он не включает очень значимый блок этой системы – государственные внебюджетные фонды. Получается, что консолидированный бюджет – не полный «свод» бюджетов. В него не входят бюджеты системы социального страхования в широком смысле. Расширенный бюджет – это общий результат макроэкономического планирования потока части ВВП, аккумулируемой в руках государства. Он используется в формировании бюджетной политики и бюджетных пропорций, поскольку в единстве с внебюджетными фондами определяет верхнюю «планку» государственных (с учетом местных бюджетов) доходов и расходов. С учетом сказанного выше получается, что внешнюю регулирующую бюджеты функцию выполняют внешние по отношению к бюджетной системе факторы и условия, оказывающие непосредственное воздействие на потенциал этой системы, ее динамику, внутренние пропорции и взаимосвязи. Известно, что в 1992–1995 гг. бюджетная система имела немалые «внешние» инфляционные доходы, возможность получения которых гарантировалась «замораживанием» или отсрочкой индексации расходов, компенсации населению обесценившихся вкладов в Сбербанке и страховых взносов в Госстрахе. Это сокращало бюджетный дефицит как одну из важнейших внутренних пропорций бюджетной системы, но увеличивало не отражаемый в Государственной долговой книге государственный долг перед населением.

В развитии внешней функции бюджетного регулирования возрастает значение валютной политики, колебания мировых цен на нефть. Это было и остается реальностью с момента создания в 2004 г. Стабилизационного фонда, а затем на его основе двух фондов – Резервного и Фонда национального благосостояния. Часть резервируемых средств превращалась во внешний регулятор дефицита бюджета. Речь идет о крупных инъекциях в экономику зарубежных стран в форме покупки их казначейских облигаций. Россия вкладывала в них в 2007–2011 гг. до 176,3 млрд долл. (2010 г.). Максимальным был портфель таких облигаций в том же 2010 г. у Китая (1175 млрд долл.). За ним следовала Япония (873,6 млрд долл.). В последующие годы объемы возрастали.

Внешняя функция бюджетного регулирования является результатом взаимодействия многих факторов. В связи с этим велико значение уровня качества разработки и проведения в жизнь единой финансово-экономической стратегии. Она может и сдерживать экономический рост, и обеспечивать его ускорение, совершенствование макроэкономических пропорций как факторов формирования адекватной потребностям развития внутренней бюджетной пропорциональности.

Важно отметить, что факторы внешней бюджетной пропорциональности вступают в действие в результате проведения политики адекватности сложившейся ситуации всех внутренних бюджетных пропорций, внутреннего бюджетного регулирования под влиянием множества факторов. К ним относятся: экономические и социальные потребности общества и государства, уровень сложившихся бюджетных обязательств, определяющих расходы бюджетов, уровень собираемости налогов, наличие и объем государственного и муниципального долга, региональная дифференциация потребностей и финансового потенциала, разграничения бюджетно-налоговых полномочий и расходных обязательств и т.п.

Бюджетные пропорции отражают исключительно сложную систему экономических, финансовых отношений между государством и субъектами экономики и социальной сферы. Бюджетные пропорции в концентрированном виде представляют переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, производственной и социальных сфер, внешнеэкономических факторов, а также различных уровней государственной власти и субъектов Российской Федерации, тысяч муниципальных образований по формированию и регулированию бюджетных потоков для удовлетворения сложившихся общественных и личных потребностей. Факторы бюджетного регулирования, названные выше, оказывают системообразующее влияние на совокупность собственно бюджетных пропорций. Их схематично можно представить в следующем виде (см. табл. 1).

Таблица 1

Внутренние бюджетные пропорции, определяемые факторами бюджетного регулирования

Внутренние пропорции бюджетной системы позволяют определить потенциал ее развития, сбалансированность бюджетов, характер бюджетной политики (профицитной или дефицитной); пропорции вертикальной бюджетной сбалансированности, горизонтального бюджетного выравнивания; внутрирегиональные бюджетные пропорции как отражение состояния подсистемы муниципальных финансов. Поэтому нельзя недооценивать их роль и значение в придании того или иного качества принимаемым и исполняемым бюджетам. Чрезвычайно актуально совершенствование структуры применяемых налогов, обеспечивающих поступления в доходную часть консолидированного бюджета. До сих пор органы власти не считают приемлемым предложение о введении прогрессивного налога на доходы физических лиц. Предлагается налог на имущество. Конечно, яхты и дорогая недвижимость должны облагаться высокими налогами. Но имущественный налог означает увеличение налоговых расходов всех, у кого имеется жилище и автомобиль. В условиях низких доходов основной части населения данный налог неприемлем. Но для той части работников, у которых доходы многократно выше средних, назрела необходимость «делиться» ими с государством. Аналогично мог бы быть снижен налог на прибыль предприятий в целях стимулирования инвестиционного процесса. Пропорции налоговых доходов бюджета надо совершенствовать. Речь идет о сложившейся структуре налоговых доходов консолидированного бюджета (см. табл. 2).

Таблица 2

Состав и структура налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 2012 г. [2]

Значение обоснованной бюджетной пропорциональности, к сожалению, явно недооценивается в так называемых бюджетных трехлетках. Они стали формой изменения пропорций в зависимости от ситуации. С этой точки зрения они лишены смысла. Известен признанный Конституционным Судом России подлежащим признанию и погашению государственный долг, связанный с обесценением вкладов населения в Сбербанке в 90-е гг. прошлого столетия. Несмотря на действие закона «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г. №73-ФЗ, процесс компенсации затянулся. Многие вкладчики умерли в силу пожилого возраста или из-за проблем со здоровьем. Как отмечает Минфин РФ в «Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2013–2015 гг.», с 1996 по 2011 гг. выплаты в форме компенсации составили 454 млрд руб. – незначительная часть потерь от обесценения вкладов. В 2012–2015 гг. на указанную цель выделяется по 50 млрд руб. ежегодно. Но сама сумма государственного дол- га не определена и скрывается. Она не находит отражения в государственной долговой книге. Между тем денежные средства в форме вкладов обеспечивались всем достоянием СССР. Из этого следует, что доходы на компенсацию вкладов могли быть получены и от приватизации государственного имущества. Обязательства государства перед гражданами следовало исполнять в достойной форме – пока эти граждане еще живы. В названном выше документе Минфина говорится о том, что государство выплачивает компенсации «исходя из текущих возможностей бюджета», «исходя из посильного для федерального бюджета коэффициента такой компенсации» [3]. Для сокращения этих возможностей средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния выведены за пределы бюджета. Необходимые пропорции бюджета, учитывающие потребность завершения компенсационных выплат в соответствии со ст. 7 Конституции о «социальности» российского государства, игнорируются.

Пример недооценки установления жестких пропорций – использование доходов бюджета на макроструктурное инвестирование в целях активизации модернизации национальной экономики. Исходя из реалий бюджетного процесса, была бы целесообразной корректировка бюджетноналоговой системы путем ориентации ее на решение инвестиционных и социальных проблем. Это могло бы стать фактором усиления воздействия на внутренние бюджетные пропорции более активизирующихся внешних факторов и позволило бы:

• 1.    Преодолеть занижение потенциала налоговых доходов и темпов роста ВВП на стадиях прогнозирования, планирования и обоснования стратегии бюджетной политики.

• 2.    Повысить возможности бюджетно-налоговой системы на основе активизации роли региональных подсистем, способных увеличивать долю косвенных налогов в бюджетных доходах с учетом того, что в России четко проявляются региональные особенности экономических и природных условий производства.

• 3.    Перейти к более действенному совершенствованию налоговой системы. Необходимо отказаться от попыток введения идеальной и законченной системы налогообложения и работать над разрешением реальных проблем. Особое значение приобретает дифференциация налогов на доходы физических лиц, введение различных налоговых льгот, увязка налогов с политикой процентных ставок по краткосрочным и долгосрочным кредитам, расширение бюджетной поддержки жизненно важных отраслей негосударственного сектора.

• 4.    Отказаться от необоснованной, стратегически опасной приватизации активов стратегически значимых предприятий и организаций. Напомним в этой связи о письме директора Института экономики РАН Р. Гринберга Президенту Российской Федерации (июль 2012 г.) именно по вопросу о приватизации. Один из центральных тезисов письма – идеологическая мотивация, заложенная в программу приватизации. Р. Гринберг предупреждает, что после изучения последствий приватизации 1990-х гг. возвращаться к этой проблеме с той же аргументацией ее решения было бы ошибочно [4].

• 5.    Считаться с необходимостью возрастания роли государства в разработке и реализации экономической стратегии, централизации расходов на федеральном уровне, в связи с чем неизбежно повышается удельный вес расходов на само государство и государственный сектор (управление, правоохранительная деятельность, культура, наука, образование, здравоохранение, оборона). При этом могут существенно измениться пропорции между текущими и капитальными расходами.