К вопросу о роли административно-процессуального нормотворчества при осуществлении государственного контроля

Понятия «административный процесс» и «государственный контроль» и их содержание действительно являются предметом для острых дискуссий уже многие годы. Взаимосвязи государственного контроля и административно-процессуального нормотворчества субъектов контроля, к сожалению, в научной литературе уделяется не так много внимания. В теории административного права государственный контроль в системе органов исполнительной власти традиционно осуществляют такие субъекты контроля, как Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. «Наличие двух уровней государственной власти и двух уровней законодательства в Российской Федерации предполагает собственное правовое регулирование» субъектов Федерации в сфере государственного контроля [7]. Осуществление государственного контроля, муниципального контроля «в силу недостаточного контроля за данными процессами со стороны гражданского общества» может сопровождаться нарушениями прав и свобод граждан [8]. С точки зрения законных интересов гражданского общества, проблема ограничения административного усмотрения должностных лиц исполнительной власти при осуществлении ими различных форм государственного контроля - одна из приоритетных проблем государственного управления в целом. Подписанный 31 июля 2020 года новый Федеральный закон № 248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который еще не вступил в силу, многие виды государственного контроля исключает из зоны своего правового регулирования. Тем самым не устраняется невообразимо большое разнообразие административно-процессуального нормотворчества при осуществлении государственного контроля (надзора) различными ведомствами. Между тем, в системе учебной дисциплины административного права, собственно административному процессу уделяется мало внимания.

В современной научно-юридической литературе, выделяют, как правило, четыре концепции, раскрывающие содержание как административного процесса, так и связанного с ним административно -процессуального права. К ним относят: юрисдикционную, судебную, управленческую и интегративную.

Говоря о юрисдикционной концепции, можно привести мнение профессора Н.Г. Салищевой. Она говорит, что административный процесс - это регламентированная законом деятельность по разрешению споров, которые возникают между сторонами административного правоотношения, которые не находятся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения [1]. Другой сторонник данной концепции - С.И. Котюргин определяет административный процесс как действия гражданина при нарушении какого-либо запрета, когда поступки того или иного лица попадают под действие санкций [2].

Профессор С.М. Шахрай, напоминает, что на практике под административным и административно-процессуальным законодательством понимается законодательство, касающееся именно административных правонарушений и производства по этим делам [3].

Если обращаться к судебной концепции, можно сказать, что её последователи, в частности, Ю.Н. Старилов, отождествляют административный процесс с административным правосудием, а именно с судебным порядком рассмотрения дел, которые возникают из административных правоотношений [4]. По мнению учёного, производство по данным делам, которые осуществляется судами или же судьями, находится за рамками административного процесса, как и всякая административно-процедурная деятельность иных должностных лиц, государственных органов.

Профессор В.Д. Сорокин, который является автором многих значимых научных работ, посвящённых теории административно -процессуального права и основоположником управленческой концепции, говорил, что административное право выступает самостоятельной отраслью российского права. Однако он уточнял, что административный процесс не является “выходцем” из гражданского и уголовного процесса. Он полагал, что “прародитель” административного процесса - это исполнительная власть, которая реализуется в деятельности государственных органов, весьма разнообразных по своим конкретным функциям, задачам и целям [5].

В последние годы наиболее популярным становится подход, который близок к управленческому - интегративный, согласно которому административный процесс - это системная государственная деятельность, осуществляемая судебными органами и публичной администрацией, в рамках административных и судебно-административных дел в соответствии с юридическими процедурами, которые закреплены в административно-процессуальном законодательстве [6]. Несмотря на то, что большинство авторитетных учёных не может прийти к общему знаменателю и конкретно определить административный процесс, соотношение административно-процессуального ведомственного нормотворчества и административного процесса в целом, административно-процессуальное право занимает очень важное место в системе российского права, также, как, в частности, административный процесс важен для функционирования отрасли административного права.

В современной науке административный процесс определяется, как система административно-процессуальных норм, а также основанная на этих нормах деятельность должностных лиц и органов государственной власти и управления по реализации возложенных на них функций, целей и задач. К признакам административного процесса можно отнести:

• •     соотношение с юридическим процессом, как целого и части;

• •    разновидность     властной     деятельности     субъектов

государственного управления;

• •     обеспечение условий для реализации материальных норм

административного права;

• •     нормативное закрепление;

• •     регламентация административно-процессуальными нормами, в

совокупности      образующими      самостоятельный      институт административного права;

• •     наличие определенной структуры.

Из вышеперечисленных признаков мы видим, что административный процесс занимает не последнее место в системе административного права. Так как административное право является самостоятельной отраслью права, то его положения должны быть процессуально закреплены в отдельном его институте [7]. Также, так как административное право построено на совокупности норм и правил, случается, что эти нормы могут быть нарушены. Здесь играет немаловажную роль административный процесс, административное производство и Кодекс административного судопроизводства. Административный процесс закрепляет деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами данных отношений. Не исключена также процедура трёхстороннего разрешения дисциплинарных и административных споров в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения.

Стоит отметить, что нормы административно-процессуального права в рамках административных или судебно-административных дел определяют порядок охранительной и распорядительной деятельности публичных органов власти и управления.

Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что административно-процессуальное нормотворчество в целом как правовое явление не перестаёт выступать “яблоком раздора” для многих учёных - юристов. На протяжении уже практически шестидесяти лет, правоведы пытаются объяснить данный институт. Существует множество подходов и концепций к его пониманию. Касательно места административного процесса в административном праве, можно сказать, что он занимает одно из главных мест, так как процессуальное закрепление и реализация материальных норм административного права является важной и нужной для российской правовой системы.

Обобщая, можно сказать, что административно-процессуальные нормы как важнейшая составляющая государственного контроля - очень важный институт и он требует дальнейшего изучения и анализа. Можно сделать вывод, что государственный контроль в целом - это упорядоченная система административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов и должностных лиц. В связи с вышесказанным, а также в связи с существованием достаточно разветвленной системы нормативных правовых актов, преимущественно, ведомственных подзаконных актов, на наш взгляд, административный процесс следует изучать как отдельную учебную дисциплину в высших юридических учебных заведениях для углубленного изучения студентами порядка осуществления государственного контроля.