К вопросу о роли и месте функций в системе местного самоуправления

В процессе осуществления общих или вспомогательных функций в системе местного самоуправления ключевое значение приобретает вопрос о компетенции органов местного уровня в организации публичной власти.

В юридической литературе сложилось несколько подходов к пониманию компетенции муниципальной власти.

Полагаем, что трактовка компетенции органов муниципальной власти может базироваться на основе такой категории, как «функция».

В этом плане своеобразным ориентиром в ее понимании выступает компетенция органов государственной власти. К примеру, приоритетное значение функции в конструировании компетенции органа государства выражается в определении, согласно которому компетенция государственного органа вступает в качестве его «способности вступать в правоотношения в целях реализации возложенных на него задач и функций, наполнения содержанием предоставленных ему полномочий» [1]. Аналогичным образом, то есть как способность вступать в разноотраслевые правоотношения для осуществления имеющихся целей, задач и функций, можно трактовать и компетенцию органов местного самоуправления.

Так, С.В. Макаркин рассматривает компетенцию органов местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности в пределах территориальных основ местного самоуправления в виде системы основных функций, к которым относит следующие основные направления, ориентируясь на Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»: а) создание пожарной охраны и организация ее деятельности; б) проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности; в) разработка и осуществление мер пожарной безопасности; г) информационное обеспечение в области пожарной безопасности; д) содействие деятельности добровольных пожарных; е) привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности; ж) учет пожаров и их последствий; з) установление общего противопожарного режима и т. д. [2].

Полагаем, что такой подход, несмотря на его отрицательную оценку, является приемлемым, поскольку функции выступают объединяющим началом в деятельности органов различного уровня властвования [3], и, следовательно, как полагает А.Ф. Малый, способны формировать взаимосвязи в системе управления целыми сферами жизнедеятельности людей, влиять на построения системы управления [4].

На этих же позициях стоит и Конституционный Суд Российской Федерации, который в своем Постановлении от 26 апреля 2016 года № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Нерюнгринский район» сформулировал ряд правовых позиций, а именно: местное самоуправление по своему конституционно-правовому статусу является обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического правового и социального государства; взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти предназначено для наиболее эффективного решения задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, а также для восполнения органами местного самоуправления тех или иных имеющих общегосударственное значение публичных функций и задач на собственной территории, причем как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, так и в иных формах конституционно обоснованного участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти конституционных функций государства на конкретной территории.

Другой распространенной идеей относительно структуры и содержательного наполнения компетенций организационных основ местного самоуправления выступают, с одной стороны, ее взаимосвязь с функциями местного самоуправления (органов местного самоуправления), а с другой – с исполнением возложенных на них полномочий и (или) прав и обязанностей.

О неразрывной связи компетенции и полномочий (прав и обязанностей) свидетельствуют, в частности, определения, в которых компетенция властного органа или должностного лица рассма- тривается как совокупность полномочий, установленных законом в соответствии с их ролью и назначением [5], а полномочия, в свою очередь, характеризуются в качестве составной части компетенции и статуса органа, должностного лица, выражающего управленческие функции в организации, причем они являют собой право (и одновременно обязанности) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, который предусмотрен законом[6].

Вместе с тем мы полагаем, что каждая из указанных категорий обладает самостоятельным значением, поскольку та же компетенция, как справедливо отмечает В.В. Эмих в отношении органов государства, функционально предназначена для разграничения полномочий государственных органов в целях реализации государством как политико-управляющей системой публичных функций [7]. Данный подход в полной мере распространяется и на компетенцию органов местного самоуправления, которая, во-первых, выступает средством распределения полномочий в системе организационных основ местного самоуправления, что обеспечивает реализацию их функций, и, во-вторых, способом разграничения полномочий различных уровней и субъектов публичного властвования, что, в свою очередь, имеет важное значение для осуществления единых функций публичной власти, в реализации которых принимают участие государство и организационные институты местного самоуправления.

Так, в рамках выделенного подхода природоохранная или экологическая функция местного самоуправления, связанная с отражением экологических угроз, раскрывается как отраженная в компетенции органов муниципальной власти возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования [8].

Касаясь функции по обеспечению законности и правопорядка, а также прав и свобод человека и гражданина, Ю.В. Попов отмечает, что соответствующие полномочия представляют собой права и обязанности, гарантированные конституционным законодательством, закрепленные муниципально-правовыми нормами в сфере обеспечения неукоснительного соблюдения законов и соответствующих им правовых актов всеми органами власти, должностными и иными лицами, а также в области формирования объективных условий жизни и деятельности человека и гражданина, без которых его полноценное существование невозможно [9].

Исходя из вышеприведенных авторских позиций, можно заключить, что полномочия, как самостоятельный элемент компетенции властных субъектов местного самоуправления, трактуются в целом как закрепленные нормами муниципального права за населением, органами местного самоуправления и должностными лицами муниципального образования правообязанности (права и обязанности), так необходимые им для решения задач и функций местного самоуправления [10, 11]

Вместе с тем в специальной юридической литературе высказана и другая точка зрения, согласно которой структура муниципально-властных полномочий органов местного самоуправления должна ориентироваться на особенности их предметной деятельности.

К примеру, Ю.В. Иванов полагает, что властную основу обеспечения экологической безопасности на местах следует трактовать как совокупность ответственностей и обязанностей, подкрепленных определенными правами, зафиксированными в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обеспечивающих благоприятное состояние окружающей среды и отвечающих потребностям и интересам местного населения [12].

Вышесказанные точки зрения дополнительно позволяют выделить еще одну идею относительно особенностей компетенции органов местного самоуправления и ее структуры, для которой конституционное значение имеют такие компоненты, как предметы ведения, вопросы местного значения и предметные сферы деятельности органов муниципальной власти.

Так, предметы ведения органов местного самоуправления раскрываются в качестве перечня вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, решение по которым правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также органы местного самоуправления [13]. В таком направлении предметы ведения совпадают с нормативным содержанием понятия «вопросы местного значения», которое устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органом местного самоуправления самостоятельно.