К вопросу о случаях неправомерности требования электронной подписи документов со стороны органов власти

В наш XXI век глобальных информатизации и цифровизации использование электронной подписи становится весьма распространённым явлением (даже вопреки тому, что многие лица противятся весьма агрессивному понуждению к использованию в рамках делового оборота именно электронной подписи).

Электронная подпись – это цифровой аналог собственноручной подписи, с помощью которого можно подписывать электронные документы. Такая подпись гарантирует, что документ исходит от конкретного лица, а для ряда электронных подписей - также то, что в него не вносились изменения с того момента, как он был подписан.

С технической точки зрения электронная подпись представляет собой определенную информацию в электронной форме, которая присоединяется к подписываемой информации (п.1 ст.2 Закона об электронной подписи [1]). На документе электронная подпись может выглядеть как набор символов, штамп с подписью и печатью или же вовсе быть невидимой.

Не вызывает сомнения, что с помощью электронных подписей можно значительно упростить и ускорить документооборот. В связи с этим их широко применяют в самых разных областях. Выделяют простые и усиленные электронные подписи. Простую электронную подпись чаще всего используют граждане для подтверждения банковских операций и получения ряда госуслуг. Организации нередко используют её во внутреннем электронном документообороте. В частности, идентификация лица производится с помощью корпоративной электронной почты.

Усиленные электронные подписи подразделяются на квалифицированные и неквалифицированные. Их получают в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи (ч.1, п.1 ч.3, ч.4 ст.5 Закона об электронной подписи). То есть эти подписи работают по принципу шифрования информации.

Неквалифицированная подпись надежнее простой, однако, как и простая, она приравнивается к собственноручной, только если это предусмотрено нормативным правовым актом или соглашением. Ее вправе выдавать любой удостоверяющий центр.

Квалифицированная подпись – самый надежный вид подписи. Она автоматически приравнивается к собственноручной. Такая подпись обязательно должна иметь квалифицированный сертификат, выданный аккредитованным удостоверяющим центром.

Безусловно, электронный документооборот позволяет экономить время и пространство, освобождая последнее от тонн бумаг в архивах. При этом в погоне за такой экономией органы власти нередко злоупотребляют правом требования предоставления документов исключительно в электронном виде, заверенных электронной подписью. Рассмотрим конкретный пример [3].

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 11 декабря 2013 года был принят Закон № 690-120 «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах в Санкт-Петербурге». Согласно пункту 2 статьи 4 названного закона лицо, на имя которого открыт специальный счет (далее - владелец специального счета), ежеквартально до 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет в орган государственного жилищного надзора в электронной форме заверенные электронной подписью документы, подтверждающие сведения, обязанность представления которых установлена Жилищным кодексом Российской Федерации.

Жилищно-строительный кооператив №185 (далее по тексту - ЖСК) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании приведенной выше нормы Закона Санкт-Петербурга недействующей в части слов «заверенные электронной подписью», ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что оспариваемой нормой на него, как на владельца специального счета, незаконно возлагается обязанность представлять в орган жилищного надзора документы, заверенные электронной подписью. Решением Санкт-Петербургского городского суда от 29 марта 2017 года в удовлетворении административного искового заявления отказано. ЖСК подал апелляционную жалобу, в которой был поставлен вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ встала на сторону ЖСК по следующим причинам.

В соответствии с частью 3 статьи 172 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) владелец специального счета обязан представлять в орган государственного жилищного надзора в порядке и в сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, сведения о размере средств, начисленных в качестве взносов на капитальный ремонт, сведения о размере средств, поступивших в качестве взносов на капитальный ремонт, сведения о размере израсходованных средств на капитальный ремонт со специального счета, сведения о размере остатка средств на специальном счете, сведения о заключении договора займа и (или) кредитного договора на проведение капитального ремонта с приложением заверенных копий таких договоров.

Исходя из положений статей 167 и 172 ЖК РФ, органу государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право определять порядок представления лицом, на имя которого открыт специальный счет, вышеуказанных сведений, однако право определять способы представления предусмотренного вышеназванными законами перечня информации они не предусматривают. В связи с чем возложение обязанности на лиц, на чье имя открыт специальный счет, предоставлять предусмотренную ЖК РФ информацию в электронной форме с заверением электронной подписью не должно осуществляться произвольно, без учета требований иного законодательства, в данном случае федерального законодательства, регулирующего отношения, возникающие в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, а также в области использования электронных подписей.

В пункте 2 статьи 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [2] приводится понятие информационных техно- логий, которыми признаются процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов.

Статьей 3 названного Федерального закона предусмотрены принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, одним из которых является недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.

Статьей 11.1 этого же Федерального закона регламентирован обмен информацией в форме электронных документов при осуществлении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом 3 данной статьи требования к осуществлению взаимодействия в электронной форме граждан (физических лиц) и организаций с органами государственной власти, органами местного самоуправления, с организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и порядок такого взаимодействия устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об электронной подписи».

Статьей 4 Федерального закона «Об электронной подписи» предусмотрены принципы использования электронной подписи, одним из которых является право участников электронного взаимодействия использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами либо соглашением между участниками электронного взаимодействия.

Таким образом, возможность применения в данном случае вышеуказанного способа предоставления информации должна быть предусмотрена федеральным законом или иным нормативным правовым актом, принимаемым в соответствии с федеральным законом, либо по соглашению между участниками электронного взаимодействия.

Однако Федерального закона, который предусмотрел бы обязанность представлять в орган государственного жилищного надзора документы с использованием лишь электронной подписи, не имеется, как не имеется и иного нормативного правового акта об этом, принятого на федеральном уровне.

Возможности представлять вышеуказанные документы иным способом оспариваемый Закон Санкт-Петербурга не предусматривает.

При таких обстоятельствах административный ответчик (Законодательное Собрание СПб), устанавливая в оспариваемой норме для лица, на имя которого открыт специальный счет, обязанность представлять в орган государственного жилищного надзора документы лишь в

электронной форме заверенные электронной подписью, вышел за пределы своих полномочий.

Верховный Суд РФ также отметил, что во исполнение оспариваемого Закона Санкт- Петербурга от 11 декабря 2013 года №690-120 «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах в Санкт-Петербурге» Государственной жилищной инспекцией Санкт-Петербурга издано распоряжение от 24 марта 2014 года №20-р «Об отверждении Порядка ведения реестра уведомлений о выбранном собственниками помещений в соответствующем многоквартирном доме способе формирования фонда капитального ремонта на специальном счете, реестра специальных счетов, а также представления сведений о поступлении взносов на капитальный ремонт многоквартирного дома на специальный счет и на счет регионального оператора», в пунктах 15, 16 которого предусмотрено, что владелец специального счета представляет в Инспекцию в электронной форме заверенные электронной подписью документы, подтверждающие сведения о поступлении взносов на капитальный ремонт от собственников помещений в многоквартирном доме, о размере остатка средств на специальном счете; в качестве электронной подписи должна использоваться усиленная электронная подпись, имеющая сертификат ключа проверки электронной подписи юридического лица, выданный удостоверяющим центром в соответствии с Федеральным законом «Об электронной подписи».

В то же время приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 22 сентября 2014 года №576/пр «О порядке предоставления органами государственного жилищного надзора сведений, указанных в частях 1 - 4 статьи 172 Жилищного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что сведения, указанные в частях 1 - 4 статьи 172 ЖК РФ, представляются органами государственного жилищного надзора в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на бумажном носителе, а также в элек- тронном виде. При этом заверение документов электронной подписью не предусмотрено.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ определила решение Санкт-Петербургского городского суда от 29 марта 2017 года отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления ЖСК №185, а также признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 11 декабря 2013 года №690-120 «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах в Санкт-Петербурге» в части слов «заверенные электронной подписью».

Таким образом, на сегодняшний день Верховный Суд РФ пресекает незаконные требования со стороны органов власти обязательного и безальтернативного использования электронной подписи. Однако не исключено, что соответствующие поправки будут внесены в федеральные нормативные правовые акты (в том числе ЖК РФ и Закон об электронной подписи) и электронная подпись станет обязательной для всех. Но в настоящий момент следует исходить из нецелесообразности такого шага, поскольку организации (как питерский ЖСК в рассмотренном примере) вынуждены обращаться в суд и отстаивать своё право сдавать отчётную документацию «по старинке», без использования электронной подписи далеко не из вредности, а ввиду ряда сложностей, сопряжённых с получением и использованием усиленной электронной подписи (в частности, её высокая стоимость, ощутимая для небогатой организации).

Процессы информатизации и цифровизации – это великое достижение нашей эпохи. Однако, на наш взгляд, в подавляющем большинстве правоотношений необходимо сохранить старую, проверенную, надёжную альтернативу электронному документообороту – использование бумажных носителей с живой подписью простой (или, напротив, очень дорогой) синей ручкой.