К вопросу о соблюдении законности в оперативно-розыскной деятельности при реализации функции прокурорского надзора

В юридической литературе в последнее время значительно возрос интерес к исследованиям как оперативно-розыскной деятельности в целом, так и отдельных ее составляющих. На современном этапе состояние преступности в России характеризуется не только её количественным ростом, но и совершенствованием профессионализма преступных формирований. Правоохранительные органы и спецслужбы все чаще сталкиваются с еще более изощренными приемами и способами сокрытия преступлений, а также с активным противодействием со стороны преступников. Одним из наиболее эффективных средств борьбы с преступностью была и остается оперативно-розыскная деятельность, которая должна осуществляться исключительно на основе законодательных предписаний.

Проблемы обеспечения законности в оперативно-розыскной деятельности при реализации функции прокурорского надзора присутствуют в работах Ю.С. Блинова, Н.С. Железняка, В.И. Капканова, В.Ф. Луговика, В.Н. Осипкина, В.И. Рохлина, Т.А. Фролова и др. Констатируя значительные достижения этих и иных ученых в исследовании данной проблемы, следует признать, что в целом ее разработка еще далеко не завершена.

Общеизвестно, что законность является неотъемлемой составляющей правового государства и гарантией его развития. Соблюдение законности обеспечивает верховенство закона, закрепляет принципы и формы деятельности государственного аппарата и главную общественную ценность – права и свободы человека и гражданина. Принцип законности требует безусловного соблюдения законодательства всеми элементами государственного механизма и общества, а также является приоритетным конституционным принципом оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД). Она реализуется в подчинении закону всей деятельности оперативных подразделений.

Содержание законности достаточно широко трактуется как в толковых словарях русского языка, так и учеными-юристами, в частности С.С. Алексеевым, Н.Г. Александровым, В.В. Борисовым, М.С. Строговичем и др.

Например, по мнению С.С. Алексеева: «законность – это не только требование соблюдения норм запретов и обязывающих юридических норм, но и требование надлежащей реализации предоставленных населению прав и свобод» [1]. Согласно Н.Г. Александрову: «законность – неуклонное и точное соблюдение (исполнение) норм права всеми субъектами общественных отношений» [2]. Другими словами, законность – это неуклонное исполнение законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Законность по отношению к ОРД предполагает точное и неукоснительное исполнение законов и подзаконных нормативных правовых актов (различных постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений) всеми субъектами ОРД. Соблюдение законности правоприменитель обеспечивает путем возложения такой обязанности на оперативные подразделения, а также вследствие осуществления общего и ведомственного контроля и прокурорского надзора за ОРД.

Вместе с тем анализ текущего законодательства и работ ученых-юристов позволяет выделить в этой области некоторые проблемы.

К сожалению, на сегодняшний день нет четко сформулированного определения предмета прокурорского надзора. Этот пробел в законодательстве отмечают многие авторы, в частности Н.С. Железняк и В.Ф. Луговик. Действительно, анализ Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ об ОРД), Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – ФЗ о прокуратуре) позволяет говорить о противоречивости содержания предмета прокурорского надзора. В ч.1 ст.21 ФЗ об ОРД закреплено: «Прокурорский надзор за исполнением настоящего ФЗ об ОРД…», а само название данной статьи гласит о прокурорском надзоре за ОРД, что понимается значительно шире [3]. Предписание ч.2 ст.1 ФЗ о прокуратуре закрепляет: «…надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД…» [4].

Исходя из этого, совершенно очевидно, что законодательно следует закрепить единое понятие предмета прокурорского надзора. Наше мнение совпадает с позицией В.Ф. Луговика, который предлагает в качестве предмета прокурорского надзора закрепить такое понятие, как «прокурорский надзор за исполнением ФЗ об ОРД». Основываясь на ст.1 ФЗ о прокуратуре, В.Ф. Луговик, отмечает: «…ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяя основные направления деятельности прокуратуры, говорит именно о надзоре за исполнением законов. Поэтому предметом прокурорского надзора в аспекте предмета данной статьи может быть только надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» [5].

Вместе с тем стоит заметить, что определенная часть проблем вызвана отсутствием достаточно полных и подробно регламентированных полномочий у прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об ОРД.

В соответствии со ст. 30 ФЗ о прокуратуре полномочия уполномоченного прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами Российской Федерации.

По данному поводу Н.С. Железняк и А.Д. Васильев справедливо отмечают: «Данная бланкетная норма: позволяет судить об отсутствии в ФЗ о прокуратуре регламентации полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД; отсылает правоприменителя к ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности», где в ст. 21 отсутствует перечень таких полномочий, а лишь отмечается, какие документы должны быть представлены прокурору при осуществлении им надзорной деятельности.

Таким образом, полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, законодательно не закреплены» [6]. Действительно, такое положение вещей весьма затрудняет осуществление прокурорско-надзорных функций в области ОРД.

Применительно к прокурорскому надзору за исполнением ФЗ об ОРД существуют проблемы, связанные с произвольным толкованием оснований, по которым прокуроры проводят надзорные проверки. Нельзя не заметить, что ранее действовавший Приказ Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 года № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – приказ) существенно расширял полномочия прокуроров, тем самым противоречил федеральному законодательству.

В частности, в ч.2 ст.21 ФЗ о прокуратуре содержится предписание, согласно которому «проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором». Однако в п.5 приказа предписывалось: «проверки исполнения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» проводить только по 4 основаниям:

• а)    по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;

• б)    по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;

• в)    в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;

• г)    в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов…» [7].

Согласно ч.5 ст.129 Конституции РФ: «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяется федеральным законом» [8].

На эту проблему уже обращал свое внимание Н.С. Железняк. По его мнению: «…содержание подзаконного акта по многим параметрам либо противоречит нормам ФЗ о прокуратуре, либо неоправданно расширяет содержащиеся в нем предписания, касающиеся полномочий прокурора по осуществлению надзорной деятельности» [6].

Следовательно, последние 3 пункта приказа существенно дополняли основания проведения проверок, а значит, противоречили ФЗ о прокуратуре.

В настоящее время ныне действующий Приказ Генерального прокурора от 15 февраля 2011 года № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» никакой ясности в этот вопрос не внес. Основания для проведения прокурорских проверок не изменились [9].

Вместе с тем на сегодняшний день остается открытым вопрос о правильности включения в одну функцию прокуратуры (надзорную отрасль) одновременно надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими ОРД, и органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

В.Н. Осипкин считает, что законодатель нецелесообразно включил надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, составной частью надзора за исполнением законов указанными органами, следствием и дознанием. Подобное положение влечет дискриминацию прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, исключает его из состава приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, тем самым дезориентируя уполномоченного прокурора. Этому же способствует и организационная структура многих прокуратур субъектов Федерации, в соответствии с которой прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, включены в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием. По мнению автора, следует выделить прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора [10].

На наш взгляд, данная позиция заслуживает внимания и своего отражения в ФЗ о прокуратуре, так как, возможно, выделение прокурорского надзора в отдельную самостоятельную часть позволит уменьшить проблемные моменты, заключающиеся в постоянном выходе уполномоченных прокуроров за предмет прокурорского надзора, обусловит минимизацию конфликтных ситуаций и негативного воздействия на процесс борьбы с преступностью.

Это лишь некоторые проблемы анализируемой деятельности, которая требует не только пристального внимания со стороны общества, но и углубленных научных исследований.