К вопросу о соотношении понятий«безопасность» и «транспортная безопасность»

Проблематика интерпретации термина «транспортная безопасность» обусловлена сложностью построения его юридической конструкции на основе двух самостоятельных категорий – «транспорт» и «безопасность» [4, с. 5–12].

Как справедливо подчеркивает В. Н. Кузнецов, категория «безопасность» сама по себе является комплексной. Она охватывает важнейшие сегменты внутренней жизни государства и общества, тесно связанные между собой, во многом взаимозависимые [6, с. 18] сферы безопасности государства – экономическую, военную, политическую, экологическую, транспортную и другие [9, с. 32–35].

Исходя из этого, законодательное обеспечение безопасности было и остается краеугольным камнем в государственном управлении [5, с. 29–32]. Отсюда же вытекает обязанность государства создать законодательную базу, способную четко соориентировать человека на определенное законопослушное поведение, а также обеспечить эффективное функционирование механизма предупреждения правонарушений и привлечения совершающих их лиц к справедливой ответственности. Однако на сегодняшний день национальное законодательство в исследуемой сфере еще далеко от совершенства.

Согласно традиционному подходу, использующемуся в юриспруденции, термин «безопасность» понимается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства. Это же определение в свое время нашло закрепление в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»1.

Правовой основой безопасности в Российской Федерации в настоящее время выступают Конституция Российской Федерации2, Федеральные законы от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»3 (далее – Федеральный закон «О безопасности») и от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»4, Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»5 (далее – Стратегия) и множество других отраслевых нормативных правовых актов.

В свою очередь, в базовом Федеральном законе «О безопасности» соответствующая дефиниция отсутствует, а безопасность определяется через предмет регулирования [9, с. 32–35], основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической без- опасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодатель вопрос о понятии и видах безопасности оставил открытым, предложив решать его с помощью отраслевых нормативных актов [13, с. 8–20].

Несмотря на отсутствие единообразного понимания, виды безопасности стали закладываться в государственные стратегии развития, политические доктрины, концепции [11, с. 40–43]. Это привело к тому, что общая проблематика определения безопасности «перекочевала» в более узкие отраслевые сферы ее применения, в том числе и в транспортную.

Следует отметить, что применительно к транспорту первоначально использовалась категория «безопасность на транспорте», которая предусматривалась Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (ст. 12) и включала все виды безопасности: эксплуатацию транспорта, пожарную безопасность, промышленную безопасность и т. п. [7, с. 67–68]. Затем долгое время транспортная безопасность понималась через призму безопасности движения, нормы о которой были предусмотрены большим количеством нормативных актов по видам транспорта [12, с. 18], к примеру, Воздушным кодексом Российской Федерации, Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»6, Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»7 и др.

Постепенно объем понятия «транспортная безопасность» расширялся, оно стало охватывать антитеррористическую, технологическую, экологическую, информационную и иные виды безопасности [1, с. 219].

Впервые самостоятельная категория «транспортная безопасность» в связи с повышением угрозы терроризма появилась [10, с. 144–150] в постановлении Правительства Российской

Федерации от 11 июня 2004 г. № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Фе-дерации»8. Предпосылкой явились поручения Президента Российской Федерации от 21 марта 2003 г. № Пр-482 и Правительства Российской Федерации от 26 марта 2003 г. № МК-П4-03365, предусматривающие создание правовых и организационных основ безопасности на транспорте в целях обеспечения защиты от актов незаконного вмешательства [15, с. 58]. Новая категория была включена во многие нормативные правовые акты Минтранса России, которые, однако, получили неоднозначное толкование [7, с. 67–68].

Итогом проработки на теоретическом и практическом уровнях вопросов обеспечения безопасности в транспортной сфере стал Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»9 (далее – Федеральный закон «О транспортной безопасности», Федеральный закон № 16-ФЗ), согласно которому транспортная безопасность определяется как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Следует отметить, что в стадии законодательного процесса в текст законопроекта «О транспортной безопасности» были внесены существенные замечания, в том числе правового характера, которые остались без внимания. Несмотря на то что категория «транспортная безопасность» стала ключевой в исследуемой сфере [15, с. 58], она вызвала непонимание в научном сообществе, Г. Х. Гудема и Ю. В. Степаненко даже предложили весьма радикальные меры: воздержаться от ее использования в других нормативных правовых актах до разъяснения непосредственно в законе [2, с. 19].

Федеральный закон № 16-ФЗ установил общие аспекты обеспечения транспортной безопасности. По сути, он имеет универсальный характер распространения своего действия на все транспортные подотрасли, любые виды транспортных средств и соответствующие им субъекты и объекты транспортной инфраструктуры [12, с. 18]. Вместе с тем, несмотря на то что транспортная безопасность является компонентом национальной безопасности, Федеральный закон «О транспортной безопасности» не в полной мере соответствует Федеральному закону «О безопасности».

Так, в перечень принципов, закрепленных ст. 3 Федерального закона «О транспортной безопасности», не вошли такие, как системность и комплексность применения политических, организационных, правовых и иных мер в целях обеспечения безопасности, приоритет предупредительных мер (ст. 2 Федерального закона «О безопасности»). В число целей и задач (ст. 2 Федерального закона № 16-ФЗ) не вошли прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, применение специальных экономических мер и другие, указанные в ст. 3 Федерального закона «О безопасности». Кроме того, в Федеральном законе «О транспортной безопасности» отсутствуют положения, раскрывающие содержание международного сотрудничества, а также полномочий органов государственной власти и местного самоуправления (ст.ст. 6, 7, гл. 2 Федерального закона «О безопасности»).

Такие разночтения базового и отраслевого законов не способствуют комплексному обеспечению транспортной безопасности, в связи с чем их следует безотлагательно привести в соответствие друг с другом.

Согласно п. 6 Стратегии национальная безопасность – это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие государства. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности.

В соответствии с п. 47 Стратегии в целях обеспечения государственной и общественной безопасности повышается уровень антитеррори-стической защищенности транспортной инфраструктуры.

В свою очередь, исходя из содержания п. 59 Стратегии, для обеспечения экономической безопасности основные усилия направлены на устранение дисбалансов, в том числе в транспортной инфраструктуре.

Таким образом, через призму базового законодательства о безопасности транспортная безопасность понимается как: 1) часть национальной безопасности; 2) состояние защищенности от всех внутренних и внешних угроз; 3) состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры от террористических актов и экстремистской деятельности; 4) один из элементов обеспечения экономической безопасности.

Вместе с тем с момента принятия Федерального закона № 16-ФЗ транспортная безопасность стала пониматься узко и одномерно, ассоциироваться в основном с предотвращением терактов [14, с. 30–32], при этом остальные угрозы ушли на второй план. Чтобы убедиться в этом, достаточно ознакомиться с Перечнем потенциальных угроз совершения актов незаконного вмеша-тельства10, утвержденным приказом Минтранса России № 52, ФСБ России № 112, МВД России № 134 от 5 марта 2010 г. [3, с. 3–7].

В рамках такого подхода из поля зрения законодательства о транспортной безопасности выпадает целый пласт угроз, реализация которых наносит не менее катастрофический урон, чем террористическая деятельность. При этом действующая модель правового обеспечения транспортной безопасности не позволяет учитывать специфику видов транспорта и присущих им факторов опасности. Например, если для воздушного транспорта антитеррористическая защищенность наиболее актуальна, то для водного транспорта понятие транспортной безопасности актуально с точки зрения перемещения грузов и пассажиров, обеспечения ремонта и содержания транспортных средств и т. п. Вместе с тем потребители транспортных услуг рассчитывают на всестороннее обеспечение защищенности своих жизни, здоровья и имущества, и их не интересует, откуда может прийти беда. Так почему же мы должны строить систему транспортной безопасности, заранее рассчитанную только на предотвращение одного вида угроз, заведомо зная, что существуют и другие [8, с. 607–611]?

В этой связи, учитывая многоуровневость и комплексный характер регулируемых общественных отношений, мы считаем, что Федеральный закон «О транспортной безопасности»

должен нацеливать на обеспечение защищенности от всех видов угроз: внутренних (техникотехнологических, связанных с эксплуатацией, движением и ремонтом транспорта), внешних (актов незаконного вмешательства, в число которых входят террористические акты), а также угроз чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера, на что и должна быть направлена уголовная политика в исследуемой сфере.

При этом смежные разновидности безопасности применительно к транспортной сфере (антитеррористическая, промышленная, пожарная, безопасность движения и др.) обеспечивают «на своем участке» защищенность от определенного вида угроз. Исходя из этого, такие виды безопасности должны включаться в общую категорию «транспортная безопасность», что, безусловно, позволит преодолеть имеющиеся разночтения в вопросах ее обеспечения и комплексно противодействовать всем видам угроз. Таким образом, понятие «транспортная безопасность» применительно к транспортному комплексу выступает родовым по отношению к категории «антитеррористическая защищенность» и иным отраслевым видам безопасности.

Отдельно следует остановиться на соотношении терминов «транспортная безопасность» и «безопасность на транспорте», которые на первый взгляд являются синонимами.

В разделе II Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1285-р11, дается определение безопасности населения на транспорте, под которой понимается состояние защищенности пассажиров и персонала на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В плане реализации общепрограммных мероприятий, утвержденных распоряжением Минтранса России от 21 декабря 2010 г. № ИЛ-110-р «Об осуществлении Министерством транспорта Российской Федерации функций координации и контроля реализации Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транс-порте»12, упоминаются термины «безопасность на транспорте» и «транспортная безопасность» (пп. 5, 6, 9–12 и т. д.).

Исходя из содержания названных документов, приходим к выводу, что определения «транспортная безопасность» и «безопасность на транспорте» не совпадают по объему, так как последнее в том числе обеспечивает защищенность от чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера.

В Модельном законе СНГ от 31 октября 2007 г. «О безопасности на транспорте» также фигурирует термин «безопасность на транспорте», определяющаяся как состояние транспортной системы государства – участника СНГ, позволяющее обеспечивать национальную безопасность в области транспортной деятельности, устойчивость транспортной деятельности, удовлетворять национальные интересы в области транспортной деятельности, предотвращать (минимизировать) вред здоровью и (или) жизни людей, ущерб имуществу и окружающей среде, экономический ущерб при транспортной дея-тельности13.

Таким образом, в названных актах безопасность на транспорте понимается шире, чем транспортная безопасность, в связи с чем приходится констатировать существенное противоречие национального законодательства международным документам.

По этому поводу совершенно верно высказалась группа авторов под руководством С. С. Сулакшина, отметив «несистемный подход к вопросу транспортной безопасности» и необходимость «прийти к единообразному пони- манию транспортной безопасности» [7, с. 68]. С учетом изложенного становится очевидной необходимость разработки единообразной дефиниции транспортной безопасности, которая должна быть следующей.

Транспортная безопасность – составная часть системы национальной безопасности, направленная на предотвращение (минимизацию) вреда здоровью и (или) жизни людей, ущерба имуществу и окружающей среде, экономического ущерба при транспортной деятельности посредством обеспечения устойчивого функционирования транспортного комплекса и его защищенности от актов незаконного вмешательства, технико-технологических угроз, угроз чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера.

Соответственно, объектом транспортной безопасности являются отношения, складывающиеся по поводу обеспечения устойчивого функционирования транспортного комплекса и его защищенности от актов незаконного вмешательства, технико-технологических угроз, угроз чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера с целью предотвращения (минимизации) вреда здоровью и (или) жизни людей, ущерба имуществу и окружающей среде, экономического ущерба при транспортной деятельности.

Такое понимание транспортной безопасности и ее объекта способствует комплексному принятию мер по противодействию различным угрозам, а следовательно, повышению защищенности транспортного комплекса.