К вопросу о соотношении правового статуса судьи и гражданского служащего

В отечественной юриспруденции долгое время аксиоматичным был тезис о противоположности статусов судьи и служащего. Такой подход сформировался еще в начале судебной реформы, когда судьи в РФ уже получили особый статус, а гбсударственная служба еще не подверглась существенному реформированию. Особый статус судей в РФ был установлен законодательно в 1992 году и в последствии закреплен на конституционном уровне, в то время как на служащих распространялся общий статус работников, которым свойственны лишь некоторые особенности трудовой деятельности. В известном смысле можно сказать, что произошло «возвышение» статуса судей на фоне принижения правового положения служащих. Многими авторами неоднократно подчеркивалось, что судья - не чиновник, а носитель судебной власти, наделенный правом вершить правосудие1. Проводить какие-либо аналогии между ними считалось просто неуместным. В научных исследованиях проблемы статуса судьи и правового положения гражданского служащего рассматривались изолированно друг от друга.

С принятием Федеральных законов «О системе государственной службы РФ» и «О государственной гражданской службе РФ» различия в правовом положении гражданских служащих и работников углубились, в регулировании гражданской службы усилились публично-правовые начала. В научной литературе стали появляться высказывания о необходимости дальнейшего обособления правового статуса гражданских служащих от общего статуса работников и его приближении к статусу судей2. Звучат и предложения приравнять судей к госслужащим, переведя их под юрисдикцию Закона о гражданской службе3.

Думается, что в научном плане между статусом судьи и правовым положением служащего можно провести известные параллели. Сегодня уже не только судьи, но и гражданские служащие имеют особое правовое положение, обусловленное публично-властным характером профессиональной деятельности и отличающее их от других граждан и «обычных» работников. В широком смысле они являются представителями «публичной службы», - обобщенной теоретической категории.

которая охватывает и деятельность всех лиц, замещающих государственные должности (включая судей), и государственную, и муниципальную службу. Наличие определенной связи между статусами судей и служащих отмечал Конституционный Суд РФ, рассматривая возможность гражданина РФ быть судьей и право равного доступа к государственной службе как сопряженные притязания4.

Особый правовой статус проявляется, в частности, в том, что для судей и служащих устанавливаются повышенные требования профессионально-личностного характера, специальный порядок наделения полномочиями, дополнительные правовые, материальные и социальные гарантии. Должности гражданской службы замещаются гражданами, отвечающими определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу, профессиональным знаниям и навыкам. Требования к кандидатам в судьи устанавливаются в общем по аналогичным (хотя и более высоким) параметрам. Отбор кандидатов на должность судьи, также как и замещение должности гражданской службы, производятся на конкурсной основе. Судьи и гражданские служащие назначаются на должность государственно-властными правовыми актами. К поведению и судьи, и служащего предъявляются определенные требования, включающие обязательства профессионально-этического характера3. Судьям и служащим предоставляются государственные гарантии, обеспечивающие их повышенную правовую и социальную защищенность.

Российская государственная служба находится в состоянии реформирования. Не завершена и судебная реформа. Судейский корпус и корпус государственной гражданской службы имеют некоторые общие проблемы, связанные с дефицитом материально-финансовых и кадровых ресурсов, необходимостью укрепления кадрового состава, повышения его профессионального уровня, привлечения и сохранения высококвалифицированных кадров, предоставления им достойного материального и социального обеспечения. И судебная система, и система гражданской службы нуждаются в укреплении доверия общества, усилении открытости, доступности информации о своей деятельности, внедрении эффективных антикоррупционных механизмов. Многие мероприятия Федеральных программ «Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы»6 и «Реформирование государственной службы Российской Федерации»7, направленные на повышение их авторитета и эффективности функционирования, совершенствование ма-териально-техничес-кого и кадрового обеспечения, отчасти перекликаются.

Содержание, формы и методы работы по подбору, профессиональной подготовке, воспитанию судебных кадров и кадров гражданской службы также во многом схожи. Недаром ряд высказываемых предложений по совершенствованию профессионального состава судейских кадров, контроля за их поведением (введение психодиагностического обследования и тестирования, преддолжностной подготовки (стажировки) кандидатов на должности судей, периодической аттестации судей с возможностью прекращения их полномочий, представлению судьями сведений о доходах и имуществе)8 уже применяются в кадровой работе на государственной службе. С другой стороны, и на гражданской службе вполне можно было бы использовать (разумеется, с учетом ее специфики) опыт кадровой работы в судебных органах. Так, например, целесообразно предоставить право конкурсной комиссии государственного органа рекомендовать к назначению на должность гражданской службы несколько кандидатур, дифференцировать возрастной ценз для поступления на службу и нахождения на гражданской службе в зависимости от уровня занимаемой должности, сформировать резерв кандидатов на должности, прошедших квалификационный отбор, ввести периодическую ротацию руководящих кадров, предусмотреть институт отставки гражданских служащих.

Казалось бы, общая тенденция развития российского законодательства о статусе и условиях профессиональной деятельности судей и гражданских служащих позволяет говорить не об усилении, а о сглаживании различий между ними. Так, некоторые изменения, внесенные в Закон РФ «О статусе судей в РФ» (переход от выборности к назначению судей, установление предельного возраста, восстановление дисциплинарной ответственности судей) имеют внешнее сходство с нормами законодательства о гражданской службе. Однако это свидетельствует лишь о том, что гражданская служба и осуществление правосудия — два самостоятельных класса профессиональной публичной деятельности, «пуб личной службы», использующие отдельные общие приемы и формы подбора, движения кадров, схожие методы кадровой работы.

В свете сказанного важно подчеркнуть, что прямое, механическое заимствование правовых норм или конструкций, а тем более полная нивелировка статусов судей и служащих недопустимы. Генеральная линия унификации правового регулирования должна проходить внутри системы государственной и муниципальной службы, а не в направлении приравнивания судей к служащим.

Правовое положение российского государственного гражданского служащего по ряду параметров остается приближенным к наемному работнику. Многие принципы, обсуждавшиеся в ходе реформирования гражданской службы (публично-правового, внедоговорного характера несения службы, несменяемости, пожизненности назначения чиновников, гарантированности достигнутого уровня их материального и социального обеспечения)9 так и не нашли своего воплощения. Российское законодательство о гражданской службе во многом еще несовершенно и вряд ли может послужить образцом для законодательства о статусе судей.

Условия и порядок приобретения статуса судьи, обладания этим статусом и его утраты существенно сложнее и одновременно демократичнее, чем условия и порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождения и прекращения. Дело не только в том, что для судей установлены повышенные квалификационные и этические требования - по отдельным высшим должностям гражданской службы предусматриваются сопоставимые требования. Процедура наделения статусом судьи многозвенная, предусматривает согласованное участие высших органов государственной власти, органов судейского сообщества, руководителей судов и не носит внутриаппаратного характера назначения на должность гражданской службы.

Сущностным элементом статуса судьи, в корне отличающим его от служащего, является независимость. Независимость может рассматриваться в различных аспектах: и как независимость судебной власти от власти исполнительной и законодательной, и как независимость самих судей от любого неправомерного вмешательства (как внутреннего, так и внешнего) в их деятельность по отправлению правосудия. Именно внутренний аспект независимости судей имеется в виду, когда отмечается, что, в отличие от чиновника, подчиненного вышестоящему руководству, судье никто не может давать указания по сущест- ву дела, которое он рассматривает. И если для судей и установлена административная и дисциплинарная ответственность, она не должна делать их зависимыми от правоохранительных органов, за деятельностью которых осуществляется судебный контроль, повышать степень их управляемости со стороны администрации судов. Попытки введения дисциплинарной ответственности судей за неоднократное вынесение необоснованных и отмененных решений (по аналогии с дисциплинарной ответственностью служащих за недобросовестное неисполнение должностных обязанностей) квалифицированы Советом Судей РФ как преследование судей за принятое решение, умаление их независимости10. Соблюдение баланса между независимостью и неприкосновенностью судей и их ответственностью за непрофессионализм, некомпетентность или злоупотребление полномочиями - важная и пока еще до конца не решенная проблема совершенствования статуса судей в Российской Федерации11. Но в любом случае очевидно, что здесь не может быть скопирован дисциплинарный режим государственной службы.

Применительно к гражданской службе принято говорить не о независимости, а лишь о ее нейтральности по отношению к политической власти. Самостоятельность служащих, их защищенность от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность если и обеспечивается, то только во внешнем аспекте. Гражданская служба строится на принципах служебной иерархии и жесткой субординации. Чиновники обязаны строго соблюдать должностные регламенты, исполнять поручения руководителей (за исключением явно незаконных), ежегодно отчитываться о своей деятельности. Гражданские служащие несут жесткую дисциплинарную ответственность в порядке подчиненности, могут быть по единоличному решению руководителя отстранены от должностных обязанностей, перемещены, освобождены от занимаемой должности. В ситуации получения неправомерного поручения от руководителя служащему не только не гарантируется самостоятельность действий в соответствии со своими убеждениями, а напротив, предписывается доказывать их обоснованность. В литературе по административному праву ставится вопрос о дальнейшем ограничении самостоятельности чиновников, сужении их дискреционных полномочий12.

Совокупность финансовых, материальных, социальных, организационных, процессуальных и других гарантий, предоставляемых ор- ганам судебной власти и судьям как ее носителям, является не привилегией, а средством обеспечения независимости. Соответственно, снижение уровня гарантий статуса судей означает умаление их независимости и, следовательно, приведет, в конечном счете, к нарушению права граждан на судебную защиту, справедливое судебное разбирательство компетентным, беспристрастным и независимым судом.

Государственные гарантии, предоставляемые служащим, обеспечивают не их независимость, а социальную защищенность, повышают профессиональную мотивацию, компенсируют ограничения по службе. Объем и условия получения этих гарантий постоянно пересматриваются, и не только исходя из материальных и финансовых возможностей государства, но и под влиянием различных политических, идеологических и даже субъективных факторов.

В кадровом обеспечении судейской деятельности, также как и в деятельности служащих, принимают участие особые коллегиальные органы, формируемые из представителей соответствующих профессиональных корпораций. На первый взгляд, функции органов судейского сообщества (квалификационных коллегий и советов судей) и различных комиссий по вопросам гражданской службы (конкурсных, аттестационных, по урегулированию конфликта интересов, проведению служебного расследования) весьма схожи: на них возложены задачи по участию в подборе, расстановке, квалификационной аттестации кадров, контролю за «чистотой» их поведения, разрешению конфликтных ситуаций. Вместе с тем принципиальное отличие органов судейского сообщества от комиссий по вопросам государственной службы состоит в том, что они являются не внутренними вспомогательными институтами, сформированными администрацией и действующими по ее поручению, а выразителями интересов судей, гарантией независимости и самостоятельности судебной власти. Органы судейского сообщества формируются профессиональными объединениями судей на общероссийском и региональном уровнях, наделены широкими и самостоятельными полномочиями по решению наиболее важных кадровых вопросов (рекомендовать к назначению на должности судей, налагать дисциплинарные взыскания, приостанавливать, возобновлять и прекращать полномочия судей) и в этом качестве являют собой яркий пример демократизма и самоуправления судебной системы.

Таким образом, и с точки зрения своего внутреннего режима, степени публичности, гарантированности, самостоятельности государственная служба и осуществление правосудия строятся на разных, более того - на несовместимых принципах.

Система государственной службы подразделяется на федеральную государственную службу и гражданскую службу субъектов РФ. Если в дореформенный период региональная государственная служба считалась находящейся в ведении субъектов РФ, то теперь в их ведении оставлена только ее организация. Правовое положение гражданских служащих как федерального, так и регионального уровней устанавливается единым федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ». Регионам оставлены достаточно широкие полномочия (в частности, устанавливать квалификационные требования к стажу, наименование и порядок присвоения классных чинов, определять размеры денежного содержания, условия назначения пенсий и предоставления дополнительных социальных гарантий), но в целом гражданская служба субъектов РФ прочно вмонтирована в единую систему государственной службы.

Федеральный и региональный компоненты имеются и в судебной системе. К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды, а также мировые судьи. В соответствии с принципом единства статуса судей в Российской Федерации на судей регионального уровня в полной мере должны распространяться общие, базовые основы этого статуса. Компетенция и статус мировых судей установлены федеральным законом, а их региональная детализация осуществляется в тех определенных пределах, которые четко очерчены федерацией. Мировая юстиция включена в единую судебную систему на тех же принципах, что и региональная гражданская служба - в систему государственной службы. В отношении же судов региональной конституционной (уставной) юрисдикции и статуса их судей применена иная схема их включения в единую судебную систему.

Общие нормы федерального законодательства о статусе судей и органах судейского сообщества ориентированы в основном на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Особенности правового положения судей Конституционного Суда РФ установлены специальным федеральным конституционным законом. В то же время специального федерального закона, устанавливающего статус судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, не принято. Попытка же учесть отдельные особенности их статуса в базовом Законе «О статусе судей в РФ» вряд ли может быть признана удачной. Некоторые его нормы (в частности, устанавливающие требования к кандидатам в судьи конституционных (уставных) судов на уровне мировых судей) вызывают только справедливое недоумение13.

В отсутствие полноценного федерального закона субъекты РФ вынуждены своими законами самостоятельно регулировать фактически все принципиальные вопросы статуса судей региональных конституционных (уставных) судов — определять требования к кандидатам в судьи и действующим судьям, устанавливать порядок отбора кандидатур и назначения (избрания) на должности судей, срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности, порядок и основания приостановления и прекращения их полномочий, ухода или удаления в отставку, порядок и условия присвоения квалификационных классов, размеры и условия выплаты пожизненного содержания, а также иных правовых, материальных и социальных гарантий незави-симости судей.

Законодательная практика показывает, что, регулируя статус судей конституционных (уставных) судов, регионы в основном ориентируются или настатус судей Конституционного Суда РФ, или на статус судей общей юрисдикции, заимствуя, компонуя и корректируя соответствующие нормы по своему усмотрению. Срок полномочий судей колеблется от 5—6 лет (Конституционный Суд Республики Бурятия, Уставный Суд Санкт-Петербурга) до 15 лет (Конституционный Суд Республики Саха (Якутия). В Конституционных Судах Республик Дагестан, Карелия и Коми полномочия судей не ограничены определенным сроком. Судьи региональных конституционных (уставных) судов назначаются или избираются различными способами (наиболее распространенным является назначение (избрание) судей законодательным (представительным) органом по представлению высшего должностного лица субъекта РФ; используется также способ формирования на основе равного представительства от ветвей власти)14. Нередко в формировании региональных конституционных (уставных) судов, присвоении судьям квалификационных классов, приостановлении и прекращении полномочий, назначении пожизненного содержания не предусматривается участия квалификационных коллегий судей, сформированных в соответствии с Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в РФ» (исключение составляют Конституционные

Суды Республик Адыгея, Бурятия и Карелия). Стаж, необходимый для назначения судьям пожизненного содержания, варьируется в пределах от 10 до 20 лет, существенно различаются правила его исчисления, условия назначения пожизненного содержания не всегда увязываются со сроком полномочий, что может сделать проблематичной реализацию данной гарантии на практике15.

Касаясь данной проблемы, Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что законодатель субъекта РФ вправе избрать ту или иную организационную модель конституционной юстиции, в том числе в части определения статуса судей конституционного (уставного) суда, ориентируясь, в том числе, и на нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ, однако при этом обязан предусмотреть необходимые гарантии баланса властей, не предоставляя каких-либо преимуществ одной из них, а также создав достаточные гарантии самостоятельности и независимости конституционного (уставного) суда, включая материальные и иные гарантии независимости судей16.

В отдельных публикациях появились высказывания, что судьи конституционных (уставных) судов, назначенные по правилам, отличающимся от федеральных (в том числе без участия квалификационных коллегий), не могут считаться «полноценными судьями»17. Представляется очевидным, что принадлежность этих судей к судейскому корпусу определяется содержанием деятельности по осуществлению правосудия, а не тем, насколько порядок наделения их полномочиями совпадает с процедурой, установленной для федеральных судей.

Смещение акцентов в регулировании статуса судей конституционных (уставных) судов на уровень субъектов РФ возлагает на региональных законодателей особую ответственность за обеспечение гарантий независимости судей. Возрастает опасность того, что этот статус будет слишком нестабильным, подверженным изменениям в политической конъюнктуре или субъективным пристрастиям. Критерии, которыми предлагается руководствоваться региональному законодателю (обеспечение необходимых и достаточных гарантий баланса властей, самостоятельности и независимости суда и судей) сформулированы настолько обще, что оставляют широкое поле для разночтений. Так, Уставный Суд Санкт-Петербурга признал, что пятилетний срок полномочий судей и право их повторного назначения не гарантируют неза висимости суда, а законодатель Республики Бурятия вносит аналогичную норму в Закон о Конституционном Суде Республики. В Санкт-Петербурге инициируется проведение референдума в целях обеспечения независимости Уставного Суда18. Непонятно также, как согласуется такая позиция с нормами международного права (Основными принципами независимости судебных органов, Европейской хартией о законодательном регулировании статуса судей), предписывающими, что гарантии независимости судебных органов должны закрепляться в Конституции и законах страны, т.е. на федеральном уровне. Возникает закономерный вопрос: не проще ли принять федеральный закон о региональной конституционной юстиции и особенностях статуса ее судей?

• ¹    См., напр.: Яковлев В.Ф. Статус судьи есть статус власти. // Государство и право. 2004. № И. С. 5; Сидоренко Ю.И., Кузнецов В.В. О статусе судей и судебной системе // Российская юстиция. 2001. № 8.

• ²    Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 58; Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. С. 120.

• ³    Судей - в чиновники // Ведомости. 2006. № 29.

• ⁴    Определение Конституционного СудаРФ от 27.12.2005г. № 522-0.

• ⁵    Общие принципы служебного поведения государственных служащих. Утверждены Указом Президента РФ 12.08.2002 № 885 // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196; Кодекс судейской этики. Утвержден У1 Всероссийским съездом судей 2.12.2004 // Российская юстиция. 2004. № 1-2.

• ⁶    Утверждена Постановлением Правительства РФ от 20.11.2001 г. № 805 (в ред. от 06.02.2004) // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 2643; 2004. № 7. Ст. 520.

• ²    Утверждена Указом Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 (в ред. от 15.11.2004, 12.12.2005) // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664; 2004. № 47. Ст. 4634; 2005.№ 51. Ст. 5514.

• ⁸    Магеров Н. Как улучшить подбор кандидатов на должности судей И Российская юстиция. 2004. №4; Пейсиков В. Правовые основы отбора и подготовки судей в России // Российская юстиция. 2004. №5; Руднев В.И. Некомпетентность судьи как основание для его отвода и прекращения полномочий // Журнал российского права. 2003. № 7.

• ⁹    См., напр.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах. Т. 2. М., 2002. С. 184-189. "Постановление Совета Судей РФ от 27.04. 2005 № 139.

• ¹¹    Колесников Е.В., Селезнева Н.М. О повышении ответственности судей в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 28.

• ¹²    Бахрах Д.Н. Совершенствовать правовые формы защиты прав граждан от судебного произвола // Судебная

  защита прав граждан в ее наиболее эффективных формах: Материалы научно-практической конференции. Екатеринбург, 2003. С. 9-10.

• ¹³    Геляхов А.С. О некоторых вопросах статуса судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Калининградской области. 2004. № 1-2. С. 135-137; Сухачева В.В. Некоторые проблемы формирования и финансирования, статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Санкт-Петербурга. 2004. № 2. С. 184; Цалиев А.М. О совершенствовании принципов формирования судейского корпуса // Ученые записки Юридического факультета Кубанского государственного Университета. Вып. 2 Краснодар, 2003. С. 234.

• ¹⁴    Эбзеев Б.С. Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации: юридическая природа и место в системе разделения властей И Вестник Уставного Суда Калининградской области. 2004. № 1-2. С.97-98.

• ¹⁵    Боброва В.К. Некоторые аспекты конституционно-правового статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Санкт-Петербурга. 2004. № 2. С. 104-112; Гаврюсов IO.B. Некоторые проблемы организации и деятельности органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации И Там же. С. 127.

• ¹⁶    Определение Конституционного Суда РФ от 27.12.2005 г. № 491-0 по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».

• ¹⁷    Пушкарская А. Уставные суды перестали быть независимыми И Коммерсант. 2006.15 февраля.

• ¹⁸    Петербургские депутаты обошли губернатора // Коммерсант. 2006. 26 февраля.