К вопросу о соотношении земельного надзора и контроля

В Российской Федерации государственное управление реализуется посредством наделения органов власти определенными функциями, в т.ч. контрольной и надзорной. Контрольная и надзорная функции являются важнейшими среди прочих в системе функций государства, т. к. эффективное управление социальными группами и их деятельностью немыслимо без надлежащего контроля и надзора [1]. Поэтому понятиям «контроль» и «надзор» всегда уделяется внимание как со стороны ученых, так и со стороны законодателя. Данные понятия являются одними из фундаментальных.

«Контроль» и «надзор» присутствуют в любой сфере государственного управления и реализуются через те или иные действия (функции), которые представляют собой контрольно-надзорную деятельность.

По мнению А.Б. Яблонской, контрольно -надзорная функция имманентно присуща государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов [2], то есть данная функция есть в любом государстве и в любой сфере его деятельности. В контрольно-надзорной деятельности государства его сущность находит свое конкретное выражение [3].

Как отмечает С.М. Зырянов, посредством контрольной и надзорной функции реализуется обратная связь, позволяющая субъекту управления получить информацию о результатах управляющего воздействия, при необходимости скорректировать это воздействие [4].

Контрольно-надзорная функция в сфере земельных отношений формализуется через государственный земельный надзор и земельный контроль. Для понимания данных категорий важное значение имеют сами понятия «контроль» и «надзор», их соотношение. Без четкого понимания того, как соотносятся данные понятия невозможно верно судить о контрольно-надзорной деятельности.

Термины «контроль» и «надзор» широко используются не только в юридической литературе, но и законодателем, а также на обыденном уровне, при этом до настоящего времени данные понятия до конца не разграничены, присутствует множество их толкований.

В.П. Беляев указывает: «Контроль - это форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан» [5].

Надзор - это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства [5, с. 87-88].

В Словаре русского языка С.И. Ожегова «надзирать - наблюдать с целью присмотра, проверки», «контроль - проверка, а также наблюдение с целью проверки» [6, с. 293]. В иных словарях приводятся другие формулировки.

Существует несколько подходов к соотношению данных понятий. Сторонниками одного подхода понятия «контроль» и «надзор» отождествляются: В.В. Дъяконов считает понятия «контроль» и «надзор» тождественными, он пишет, что поскольку расхождение в их сущностных качествах довольно едва заметно, если не сказать даже условно. И контроль, и надзор – прежде всего наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены прежде всего на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм [7]. По мнению Л.А. Галаниной, в ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия от надзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными полномочиями, а контрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными» [8]. А.М. Тарасов в своих работах использует понятия «контроль» и «надзор» в качестве синонимов [9, с. 17, 20–21].

Согласно другому подходу контроль и надзор являются самостоятельными. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» как самостоятельных явлений говорит Е.К. Матвеев, по его мнению «контроль и надзор отличаются по способу проведения, “контроль” – это сравнение фактических процессов и явлений, происходящих в контролируемой сфере деятельности, с установленными требованиями, а “надзор” – это систематическое, целевое наблюдение за исполнением и соблюдением поднадзорным субъектом обязательных требований в установленной сфере деятельности» [10].

С.Г. Нистратов приходит к мнению, что надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль – не только законность, но и целесообразность [11, с. 8].

Н.А. Погодина и К.В. Карелин приходят к выводу, что основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. Целью же надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора. В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценить соответствие деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, неюридическим, основаниям [12].

По мнению В.И. Майорова, понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются, однако чаще всего в целях обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной опеки со стороны государства правовыми актами контрольные полномочия субъектов власти ограничивают и предоставляют им возможность осуществлять только надзор [13, с. 100].

Рассматривая проблему соотношений юридических категорий «контроль» и «надзор» применительно к сфере земельных отношений, справедливо замечают, что контроль и надзор – это все-таки не совпадающие функции государственного регулирования земельных отношений. По данному вопросу в юридической науке и законодательстве тем не менее нет единого мнения [14].

Законодателем понятия «контроль» и «надзор» зачастую упоминаются как равнозначные. Так, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муници- пального контроля» отсутствует разграничение понятий «контроль» и «надзор».

Однако в настоящее время контрольнонадзорная функции государства, в том числе в области земельного регулирования, постепенно преобразуется и получает новое правовое значение, понятия «контроль» и «надзор» начинают разграничиваться, что особенно видно на примере регулирования земельных отношений. Это связано с изменением самого государства, политического курса и проводимыми реформами (административной и системы государственного управления).

Согласно «Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы» (Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р) Правительством нашей страны задан курс на совершенствование контрольной и надзорной функций государства [15].

Совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля является одним из основных направлений государственной политики.

Применительно к земельным отношениям можно сказать, что законодателем предпринимаются попытки выполнения задач, определенных «Основами государственной политики использования земельного фонда в РФ на 2012-2020 г.» в части совершенствования контроля и надзора. В Земельном кодексе, в действующей на момент написания настоящей статьи редакции, отдельно раскрываются понятия «государственный земельный надзор» и «муниципальный земельный контроль». Разделение данных понятий осуществлено по органам, осуществляющим государственную функцию, а также по целям и содержанию (объему полномочий, предоставленных уполномоченным органам).

Согласно законодательному определению «земельного надзора», изложенному в ст. 71 ЗК РФ [16] «государственный земель- ный надзор» есть деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность. Государственный земельный контроль осуществляется посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

Согласно ст. 72 ЗК РФ [16] «муниципальный земельный контроль» есть деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи. В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, составляется акт проверки, в в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора. Орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

Следовательно, полномочия органов местного самоуправления по государственному муниципальному контролю уже по объему, чем у органов исполнительной власти по государственному земельному надзору. Органы местного самоуправления не вправе применять меры по пресечению и устранению выявленных нарушений.

В комментарии к ст. 72 Земельного кодекса под редакцией С.А. Боголюбова указывается, что государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль образуют единую систему за соблюдением требований законодательства, различаясь при этом в полномочиях, процедурах и последствиях [17].

Таким образом, при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в земельной сфере понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются.

В литературе отмечается, что, в отличие от понятия государственного земельного контроля (изложенного ранее в Земельном кодексе), изложенное в действующей редак- ции ст. 71 Земельного кодекса содержание государственного земельного надзора существенным образом изменилось и расширилось как в части поставленных целей и задач, так и в отношении выполняемых им функций [18].

При этом в научной литературе, посвященной доктрине земельного права, написанной до 2015 г., данные термины используются как равнозначные, а понятия надзора и контроля отождествляются [19, с. 44].

Как указывает Е.В. Бутылина, современное понимание и законодательное отражение разделения данных понятий является отражением общих трансформационных процессов контрольно-надзорной деятельности, а так- же результатом развития и реформирования правового регулирования контроля в сфере земельных отношений [20, с. 23].

Вопросы понятия и соотношения «земельного надзора» и «земельного контроля» продолжают оставаться дискуссионными. Для обеспечения эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений они имеют важное не только теоретическое но и практическое значение.

Повышенное внимание к вопросу земельного надзора и контроля свидетельствует об особом месте данных явлений и их значимости в реализации механизма государственного управления.