К вопросу о совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних представляет собой самостоятельное направление или, как часто говорят, отдельный вектор деятельности органов прокуратуры, что ещё точнее передаёт комплексный межотраслевой характер этого вида прокурорской деятельности.

Комплексность наглядно проявляется в предмете надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, который входит в сферу общего надзора, надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также в сферу участия прокурора в рассмотрении дел судами.

В научной литературе дискутируется тезис о придании этому участку прокурорской деятельности статуса самостоятельной отрасли1.

Сторонники этого предложения в обоснование своей позиции выдвигают аргументы, которые сводятся, в основном, к следующему:

• —    наличие самостоятельного объекта;

• —    общественные отношения, входящие в объект данного надзора, связанные с будущим поколением, имеют особое значение для государства;

• —    значительный массив законодательства, касающийся прав и законных интересов несовершеннолетних, затрагивающий все сферы жизнедеятельности детей;

• —    наличие учреждений, специально предназначенных для защиты несовершеннолетних лиц.

Все эти аргументы заслуживают внимания, однако, представляется, что для обособления прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних в виде самостоятельной отрасли нет объективных оснований.

На взгляд автора, на сегодняшний день сформировавшиеся направления и отрасли прокурорской деятельности являются стройной системой со свойственной ей логикой построения.

Общепризнанно выделяют надзорные, организационные направления и направления содействия осуществлению правосудия. Каждое направление включает несколько отраслей, характеризующихся родовым объектом надзора, специфическими задачами и полномочиями прокурора, а в некоторых случаях также видами выносимых актов и методами осуществления надзора.

Как отмечалось выше, предмет надзора за исполнением законов о несовершеннолетних частично входит во все отрасли прокурорского надзора и других направлений деятельности прокуратуры, являясь «сквозным» элементом системы, и объективно не может образовывать самостоятельную отрасль прокурорского надзора.

Системная принадлежность такого вида совокупности норм в теории прокурорского надзора определена как участок деятельности органов прокуратуры, под которым понимается самостоятельный вид прокурорского надзора, выделяемый благодаря обособленному предмету надзора (в связи определенным предметом) независимо от его отраслевой принадлежности. Кроме сказанного, участок характеризуется:

• —    наличием обособленного предмета надзора;

• —    наличием тождественных вопросов во всех отраслях прокурорского надзора и направлениях деятельности прокуратуры;

• —    особой значимостью указанных вопросов для общества и государства, требующей дополнительных гарантий соблюдения законности;

• —    многообразными средствами и способами прокурорского реагирования, присущих тому или иному направлению прокурорской деятельности, со своей спецификой.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних — классический пример одного из основных участков работы прокуратуры, функционирующий уже с 1944 года, когда была создана группа по делам несовершеннолетних при Прокуратуре СССР на основании постановления Совета народных Комиссаров Союза ССР1.

На современном этапе в системе прокуратуры Российской Федерации действуют отделы по делам несовершеннолетних и молодежи, при отборе кадров в которые особое внимание обращается на то, чтобы прокуроры, которым поручается осуществление надзора на данном направлении, были наиболее квалифицированными. Так, в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 от прокуроров требовалось «Привлекать к работе по осуществлению надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи наиболее квалифицированных и опытных работников».

Организацию прокурорского надзора на этом участке прокурорской деятельности в настоящее время регламентирует приказ Генпрокуратуры России от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов». Ему предшествовал упомянутый выше приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».

Уже простое сравнение названий приказов позволяет увидеть уточнение предмета надзора по кругу лиц путем исключения из него «молодежи». Обращает на себя внимание и тот факт, что новый приказ более объемный и имеет четкую структуру. Требования Генерального прокурора изложены строго по отраслям и направлениям прокурорской деятельности с указанием, где это необходимо, сроков и периодичности исполнения (ежедневно, не реже одного раза в 3 дня, не реже одного раза в месяц, не реже одного раза в полугодие), чего не было предусмотрено в предыдущем приказе.

Пункт 2.1. действующего приказа содержит указания по организации надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, в частности: проверять исполнение законодательства об охране здоровья, о защите детей от вредной информации, об образовании, о социальной защите, законодательства, направленного на предотвращение несчастных случаев с детьми, за соблюдением жилищных, иных имущественных прав несовершеннолетних, за соблюдением законности при постановке на профилактический учет и снятии с профилактического учета детей и др.

Если сравнить формулировки п. 2 и п. 2.1. рассматриваемых приказов, то можно констатировать следующее: п. 2 приказа № 188 от 26 ноября 2007 г. требует от прокуроров «пресекать принятие региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей», исходя из того, что федеральное законодательство основывается на Конвенции ООН о правах ребенка и общепризнанных нормах международного права; п. 2.1. приказа № 744 от 13 декабря 2021 г. призывает прокуроров «обеспечить соответствие законодательству региональных и муниципальных нормативных правовых актов по вопросам, затрагивающим права и законные интересы детей». Из буквального толкования п. 2.1. следует, что речь идет не только о федеральных законах, но и законах субъектов Российской Федерации, включая конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.

К сожалению, в данном пункте действующего приказа отсутствует указание на международные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права. Это не вполне коррелирует со ст. 17 Конституции, которая гласит: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».

В пункте 2.2. действующего приказа требования по организации надзора за исполнением законов при расследовании уголовных дел размещены в 17 подпунктах. Такое серьезное внимание этой сфере уделено в связи с тем, что приказ № 744 от 13 декабря 2021 г. заменил собой и приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.11.2017 № 774 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних на досудебных стадиях уголовного судопроизводства».

Пункт 2.3. действующего приказа посвящен организации государственного обвинения по делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних. В подпункте 2.3.1. государственным обвинителям вменяется в обязанность «наряду с требованиями уголовного и уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, предусматривающими для несовершеннолетних расширенный объем процессуальных прав и гарантий, руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров Российской Федерации. Соблюдать закрепленное в Минимальных стандартных правилах ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятых 29.11.1985 Резолюцией 40/33 на 96-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, требование о конфиденциальности информации о несовершеннолетнем правонарушителе».

Такое внимание к международным стандартам в сфере отправления правосудия в отношении несовершеннолетних полностью соответствует положению, закрепленному в ч. 4 ст. 15, а также ст. 17 Конституции РФ.

В настоящее время наблюдается снижение подростковой преступности. МВД России информирует, что количество зарегистрированных в 2022 году на территории Российской Федерации уголовно наказуемых деяний с участием несовершеннолетних уменьшилось на 4,4 % по сравнению с 2021 годом1. В 2021 г. было выявлено 29 126 несовершеннолетних, которые совершили преступления, для сравнения, в 2020 г. — 37 771 несовершеннолетних, в 2019 г. — 41 548, в 2018 г. — 43 553 несовершеннолетних2.

Эта информация позволяет констатировать, что есть положительные результаты профилактической работы, которая проводится, прежде всего, участковыми уполномоченными полиции и инспекторами по делам несовершеннолетних, а также организациями, профессионально занимающимися вопросами профилактики правонарушений и преступлений несовершеннолетних (Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации,

Центр защиты прав и интересов детей, Центр изучения и сетевого мониторинга молодежной среды и др.).

Однако, при общем снижении преступности несовершеннолетних, в ее структуре растет доля тяжких и особо тяжких преступлений. Особую опасность представляют совершаемые несовершеннолетними преступления, связанные со стрельбой в местах массового пребывания людей, что предопределяет важность дальнейшей работы по выявлению причин и условий, способствующих совершению несовершеннолетними преступлений. Роль прокуратуры состоит в организации профилактической работы, координации и взаимодействии с соответствующими поднадзорными органами и должностными лицами, в оценке реализации правовых механизмов профилактики преступных посягательств несовершеннолетних.

Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в сфере соблюдения прав несовершеннолетних за последние семь лет свидетельствуют о повышении эффективности работы органов прокуратуры. Так за период 2017 г. органами прокуратуры выявлено 640 тысяч нарушений, 2018 г. — б олее 654 тысяч, 2019 — 673 тысячи, 2020 г. — 688 тыс., 2021 — почти 759 тысяч нарушений. За 11 месяцев 2022 г. выявлено 724 862 нарушений закона, что на 4,9 % больше количества выявленных нарушений за аналогичный период 2021 года1.

Рассмотрим одно из направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних — прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав несовершеннолетних.

При осуществлении надзора за исполнением законов о труде несовершеннолетних сотрудникам прокуратуры следует учитывать установленные Трудовым кодексом

Российской Федерации ограничения и дополнительные гарантии при привлечении их к работе, в первую очередь в сфере охраны труда. Наиболее часто имеют место быть такие нарушения закона, как факты допуска детей к работе без оформления трудовых отношений, несоблюдение запрета на привлечение их к определенным работам, невыплата им заработной платы и др.

Обеспечение занятости несовершеннолетних во всех законных формах деятельности, является важнейшей мерой профилактики безнадзорности и правонарушений. Однако вопрос о трудоустройстве несовершеннолетних остается актуальным. Особое беспокойство вызывает категория социально незащищенных детей, а также несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии, выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа. Таких несовершеннолетних необходимо трудоустраивать в обязательном порядке.

В отличие от квотирования рабочих мест для инвалидов квотирование рабочих мест для несовершеннолетних федеральным законодательством не регламентировано и оставлено на усмотрение региональных органов исполнительной власти. Во многих субъектах Российской Федерации квота для приема на работу несовершеннолетних граждан предусмотрена, в частности, в Москве и Московской области, в Белгородской, Рязанской, Тамбовской, Новгородской, Тверской, Волгоградской, Саратовской, Иркутской и Кемеровской областях; в Республике Мордовия, Якутия и др.

Интересно, что в Челябинской области — первой из субъектов Российской Федерации — 25 июня 2009 г. был принят закон «О квотировании рабочих мест для трудоустройства выпускников образовательных учреждений профессионального образования в Челябинской области»2, который мог стать модельным для соответствующего общероссийского закона. Однако уже 27 августа 2009 года Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области № 1896 это решение было отменено1.

На настоящий момент в Челябинской области и ряде других (Брянской, Орловской, Костромской, Владимирской областях) квоты рабочих мест для молодежи в принципе не установлены.

Этот вопрос может быть решен как на федеральном уровне путем внесения изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, так и на уровне субъекта Федерации, если принять соответствующий закон, предусматривающий квотирование рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних, к которым относятся дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей; выпускники учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей; состоящие на учете в органах внутренних дел, комиссиях по делам несовершеннолетних; дети из малоимущих, многодетных, неполных семей, а также из семей, где оба родителя признаны безработными.