К вопросу о становлении в России электронной демократии как института конституционного права

Официальное провозглашение Конституцией России 1993 г. принципа народовластия и верховенства народной власти неизбежно повлекло за собой необходимость следования этой установке. Последующие 20 лет во многом стали противоречивыми в части того, насколько допустимо в российском законодательстве и практике непосредственное участие граждан России в осуществлении государственной власти и формировании структуры органов местного самоуправления [1]. Можно спорить о том, какие институты демократии являются преимущественными по отношению к иным, о приоритете прямой демократии перед представительной (или наоборот), но нельзя не согласиться с тем, что реализация принципа народовластия невозможна без широчайшего вовлечения общественности в политическую сферу жизнедеятельности государства и общества, без повышения статуса многонационального народа России. Поэтому в современных условиях развития России особую теоретическую и практическую значимость приобретают проблемы совершенствования политической системы и ее элементов [2]. При этом естественно, что развитие таких институтов, как «электронное правительство», «теледемократия» и даже «кибердемократия», не остается без внимания конституционалистов по причине существенного возрастания их роли в России и за рубежом.

Институты электронной демократии в ряде зарубежных государств используются достаточно широко. Особое внимание в настоящей статье уделим институту общественных инициатив, или петиций. Так, в США функционирует интернет-портал «We the People», с помощью которого граждане наделены правом вынесения для всеобщего голосования инициатив, которые размещаются на сайте в течение одного месяца, по окончании которого инициатива должна набрать 150 голосов. В таком случае петиция «выставляется» для всеобщего голосования еще на один месяц, в течение которого она должна получить одобрение 100 тыс. голосами, чтобы быть рассмотренной Правительством США [3].

В Великобритании существует сайт «HM Government e-petitions», с помощью которого граждане могут размещать на онлайн-голосование инициативы, которые в случае поддержки более 100 тыс. гражданами рассматриваются Палатой Общин [4]. Срок для обсуждения петиции составляет при этом один год.

В Германии же общественным петициям посвящен раздел на сайте бундестага [5], который функционирует с 2005 г. Результатом работы такого сайта стало возросшее число общественных инициатив, которые выносятся на рассмотрение парламента ФРГ. Так, в 2011 г. число инициатив составило более 15 тыс. В процессе размещения инициативы сначала образуется петиционная комиссия при бундестаге, дающая разрешение на размещение инициативы на сайте. После вынесения на голосование на сайте и при поддержке 50 тыс. голосов инициатива рассматривается вновь петиционной комиссией при непосредственном участии инициаторов, прежде чем дать ход поддержанной петиции.

При достаточно прочных позициях, занятых институтом общественных петиций в развитых демократических странах, необходимо отметить, что кардинального влияния на законотворческий процесс они не оказывают, но при этом крайне положительно сказываются на повышении уровня политической активности граждан.

В России первоначальное закрепление порядка обсуждения законопроектов в интернете произошло в Указе Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. №167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [6]. Впоследствии Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. №159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» гражданам России было предоставлено право комментирования законопроектов на сайте Правительства Российской Федерации [7]. В ходе дальнейшего развития электронной демократии был разработан Проект Концепции развития в Российской Федерации элементов электронной демократии до 2020 г., в котором были предусмотрены следующие механизмы электронной демократии:

• -    электронное голосование (голосование по мобильному телефону, интернет-выборы и т.д.);

• -    механизмы сетевой коммуникации граждан и коллективного обсуждения социально значимых проблем и вопросов общественно-политической тематики в режиме онлайн;

• -    механизмы формирования онлайн-сооб-ществ, включая механизмы планирования и реализации гражданских инициатив и проектов коллективных действий;

• -    механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти, включая инструменты воздействия на принятие решений и гражданский контроль за деятельностью органов власти;

• -    механизмы общественного онлайн-управ-ления на муниципальном уровне [8].

Одним из средств реализации хоть и не принятой на данный момент Концепции становится именно общественная инициатива. Президентом Российской Федерации 4 марта 2013 г. принят Указ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"» (далее – Указ) [9], допускающий возможность вынесения на обсуждение любых инициатив, как на федеральном уровне, так и на региональном и местном. В настоящее время Указ вступил в силу в полном объеме, но определенная, пока весьма ограниченная, практика сложилась лишь на федеральном уровне.

Впоследствии появился целый ряд порталов, касающихся института общественной инициативы. Во-первых, создан основной портал «Российская общественная инициатива» [10]. Обсуждения происходят и на специально созданном для этого интернет-форуме , и в группе на сайте «ВКонтакте» (http:// rosiniciativa).

Все это не может не сказаться положительно на общественной активности граждан в целом, но между тем к содержанию Указа возникает целый ряд вопросов, которые, в свою очередь, порождают главный – способен ли институт общественной инициативы отразить волю народа России и повлиять на законотворческую практику в стране. Так, Правила, утвержденные Указом, предусматривают предварительную экспертизу самой инициативы. На экспертную группу, соз- данную Распоряжением Правительства от 3 июня 2013 г. № 899-р [11], возлагаются обязанности по ее проведению, при этом Указ предусматривает ряд критериев недопустимости вынесения инициативы на обсуждение: наличие нецензурных, оскорбительных выражений, угроз жизни или здоровью граждан, призывов к осуществлению экстремистской деятельности.

Точно так же рассматривается инициатива и на предмет соответствия Конституции общепризнанным принципам и нормам международного права и т.д. Решение этого вопроса полностью может зависеть от субъективных взглядов экспертов. Обжалование при этом результатов экспертизы не предусмотрено, что является существенным пробелом Указа. Так, широкий резонанс получила общественная инициатива «Об отмене закона о произвольных блокировках интернет-ресурсов от 2 июля 2013 г. №187-ФЗ (закон против интернета)». По результатам рассмотрения экспертной группой инициативе было отказано в дальнейшем рассмотрении по причине отсутствия правоприменительной практики реализации оспариваемого закона. Этот пример достаточно ярко свидетельствует о том, что не допустить развития той или иной инициативы достаточно легко.

Более того, указанные выше требования сразу исключают всякую потенциальную возможность инициирования внесения поправок в Конституцию России, а тем более ее пересмотра, что серьезным образом противоречит учредительному характеру власти народа. Запрет распространяется и на те вопросы, что не могут выноситься на референдум в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме» [12]. Таким образом, достаточно широкий круг вопросов вынесен за круг предметов общественных инициатив.

Более того, в пп. «в» п. 13 Правил предусмотрен отказ в размещении общественной инициативы в случае отсутствия описания проблемы или вариантов ее решения либо при необоснованности предлагаемых вариантов. Тем самым граждане, осознающие проблему, пытающиеся разрешить ее путем вынесения на обсуждение, но не способные пока найти четкие пути ее решения, выводятся из круга лиц, наделенных правом инициирования обсуждения. В Указе при этом отсутствуют какие-либо четкие критерии для определения обоснованности вариантов решения существующей проблемы, их достаточности.

Вызывают вопросы и количественные показатели, необходимые для признания обще- ственной инициативы целесообразной и подлежащей дальнейшему ее рассмотрению. Так, в поддержку инициативы федерального уровня необходимо достижение порогового показателя в 100 тыс. голосов граждан (соответственно, для регионального уровня – не менее 5% постоянно проживающих на территории субъекта граждан, для местного – не менее 5% граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования), при этом никоим образом не учитывается число противников выносимой на обсуждение общественной инициативы. А как бы то ни было, демократическое государство при безусловном учете мнения меньшинства обязано следовать мнению большинства. Но даже в случае существенного превосходства числа противников инициативы она, как вытекает из Указа, должна подлежать рассмотрению при поддержке установленным числом голосов.

Весьма спорным является вопрос о продолжительности обсуждения на интернет-портале в течение одного года. В такой длительный срок высока вероятность утраты актуальности поставленной проблемы. Более того, срок, естественно, превысит установленный: два месяца предоставляется для проведения предварительной экспертизы, два – для подготовки экспертного итогового заключения и для принятия решения о целесообразности (что не совсем логично в случае масштабной поддержки инициативы) разработки нормативного правового акта, сроки дальнейших действий не указаны. Более того, в Указе не содержится информации о необходимости немедленной передачи в экспертную группу общественной инициативы, получившей 100 тыс. голосов. Должна ли она продолжать «висеть» на сайте до истечения года? Практика показывает, что нет. Да и п. 24 Указа имеет определенные недочеты. Так, сказано, что по результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы. Но при этом срок самого рассмотрения не определен.

На данный момент наряду с указанной выше необходимое количество голосов получила и общественная инициатива «О запрете чиновникам и