К вопросу о сущности и бюджетном обеспечении муниципального стратегического планирования

Стратегическое планирование в настоящее время является одним из ключевых инструментов устойчивого социально-экономического развития территорий в долгосрочной перспективе. Осуществление процесса стратегического планирования требует скоординированности приоритетов развития на всех уровнях управления. Результативность стратегического планирования на уровне местного самоуправления, определяющего перспективы муниципального развития, играет ключевую роль в обеспечении стабильности функционирования государства. В связи с этим в статье исследованы сущность, тенденции развития муниципального стратегического планирования и проблемы его бюджетного обеспечения. Рассмотрено значение стратегического планирования для обеспечения долгосрочного социально-экономического развития муниципалитетов. Кратко охарактеризованы современная нормативная основа регулирования стратегического планирования в России, ее муниципальный аспект и несовершенства, препятствующие наиболее полной реализации стратегических ориентиров на муниципальном уровне. Обозначены факторы, оказывающие влияние на процесс осуществления муниципального стратегирования, среди которых эффективность работы представительных органов местного самоуправления, гражданская позиция местного сообщества. Отдельно выделены параметры, ограничивающие возможность реализации стратегического планирования на муниципальном уровне: низкая активность органов местного самоуправления и недостаток возможностей их воздействия на муниципальное развитие, низкая квалификация муниципальных служащих, пассивность местного сообщества. Отмечено, что для осуществления стратегического планирования на муниципальном уровне необходимо наличие достаточного ресурсного обеспечения, в том числе и бюджетно-финансовых ресурсов. В соответствии с этим рассмотрены современные бюджетные условия и проблемы реализации муниципального стратегирования. Определено, что текущее состояние бюджетов муниципальных образований, характеризующееся высокой степенью финансовой зависимости от вышестоящих уровней бюджетной системы, ограничивает возможность реализации стратегических направлений на муниципальном уровне. Поэтому органам местного самоуправления необходимо задействовать все возможные резервы укрепления доходной базы местных бюджетов за счет поступлений из собственных источников. Целесообразным является формирование финансовых стратегий муниципальных образований. Также рекомендуется установление целевых долгосрочных ориентиров состояния бюджетной системы муниципальных образований, увязанных с перспективными целями социально-экономического развития муниципалитета.

Муниципальное образование, местное самоуправление, стратегия, стратегическое планирование, бюджетное обеспечение, местный бюджет, финансовая автономия.

Достижение устойчивого социальноэкономического развития территорий в долгосрочном периоде актуализирует необходимость определения конкретных стратегических ориентиров в рамках системы национального стратегического планирования. Стратегическое планирование как один из важнейших инструментов управления позволяет эффективно использовать имеющиеся ресурсы для достижения перспективных целей, предусмотренных в рамках определенной миссии [19].

В мировой практике развития стратегического планирования можно выделить несколько основных этапов. Использование данной категории применительно к хозяйственной сфере со значением долгосрочного планирования началось со второй половины 1950-х годов XX века [18]. В это же время получила распространение и концепция финансового (бюджетного) планирования как преобразованная в рыночных условиях концепция долговременного планирования. Теоретическое обоснование стратегического планирования и первоначальный опыт его применения в деятельности организаций и органов государственной власти относились к 1960-м годам XX века. Возникновение в 1980–1990 гг. новых управленческих концепций повлияло на развитие теории и методологии стратегического планирования, расширение количества форм и методов разработ- ки стратегических планов, в том числе и в сфере государственного и муниципального управления [8].

Эволюция планирования социальноэкономических процессов в России и в СССР характеризовалась переходом от долгосрочного индикативного планирования к директивному [16]. В начале 1990-х годов произошел практически полный отказ от планирования социально-экономического развития территорий, основными причинами которого являлись несовершенство центрально-директивного планирования, принятие тезиса о «несовместимости плана и рынка», отсутствие ресурсов для долговременного социально-экономического развития [15]. Тем не менее рыночные условия хозяйствования не отменяют необходимость планирования, но задачи, функции и система планирования претерпевают значительные изменения [13].

Отказ от планирования повлек за собой снижение эффективности деятельности власти и выступил в качестве одного из параметров замедления экономического роста в стране. Поэтому на современном этапе развития для России характерны признание ведущей роли стратегического планирования в обеспечении долгосрочного социально-экономического развития и возрождение стратегического подхода к государственному и муниципальному управлению.

В России как государстве федеративного типа реализация стратегических на- правлений развития эффективна только в случае единства основ процесса стратегического планирования на всех уровнях управления: федеральном, региональном, местном. Между тем, результативность стратегического планирования на муниципальном уровне, обеспечивающего выполнение базисных задач социально-экономического и социально-культурного развития муниципалитетов, во многом определяет качество и комфортность проживания населения на территории страны, стратегический выбор муниципальных образований дает возможность видеть перспективу развития. Возрастающая роль стратегического планирования на уровне местного самоуправления предопределяет актуальность исследования сущности и тенденций развития муниципального стратегирования, а также бюджетно-финансового обеспечения как важнейшей составляющей ресурсного обеспечения стратегического планирования.

Таким образом, целью исследования является изучение сущности, тенденций развития стратегического планирования на муниципальном уровне и проблем его бюджетного обеспечения.

Значение стратегического подхода к планированию функционирования местного самоуправления в мировой практике возросло в 90-е гг. XX века и было обусловлено меняющейся экономической и демографической конъюнктурой, трансформацией организационной и территориальной структуры локальных территорий [20]. Расширение применения стратегического планирования в деятельности местного самоуправления было связано также с новыми функциональными задачами органов местного самоуправления, необходимостью выработки новых направлений муниципального развития на основе стратегического видения [14]. Стратегическое планирование в муни- ципальном аспекте представляет собой, прежде всего, определение целей и ориентиров, способных обеспечить конкурентоспособность муниципалитета как места для проживания населения и осуществления им хозяйственной деятельности [12]. Оно характеризуется такими отличительными особенностями, как некоммерческий характер целей и задач и необходимость согласования интересов таких ключевых субъектов муниципального развития, как население и хозяйствующие субъекты [4]. В отличие от текущего планирования муниципальное стратегирование учитывает влияние параметров внешней среды на состояние муниципального образования, его сильные и слабые стороны, информационное обеспечение будущего развития [14]. В ходе данного процесса органы местного самоуправления создают новые сети сотрудничества как внутри муниципалитета, так и за его пределами [21].

При этом работающая муниципальная стратегия должна представлять собой не простоформальныйдокумент,адинамиче-ский процесс и инструмент мобилизации муниципальных ресурсов для достижения поставленной цели комплексного социально-экономического развития муниципалитетов. При разработке стратегических документов необходимо учитывать социально-экономический потенциал развития муниципалитета для того, чтобы стратегический план не оказался недостижимым. Низкая точность разрабатываемых стратегий, недостоверность и завышенность представленных в них прогнозных показателей приводит к невозможности реализации запланированных долгосрочных ориентиров развития муниципалитетов. Следствием этого может являться снижение заинтересованности органов местного самоуправления в результатах стратегического планирования (так как запланированные пока- затели завышены и труднодостижимы). Кроме того, при предоставлении отчетов по итогам реализации стратегий органы местного самоуправления могут искусственно завышать значения запланированных в стратегии показателей по сравнению с реально достигнутыми.

Международный опыт внедрения принципов стратегического планирования на уровне локальных территорий подтверждает возможность положительного изменения социально-экономической ситуации как в условиях экономической стабильности, так и в кризисные периоды.

Муниципальные власти за рубежом отводят ключевую роль такому аспекту стратегического планирования, как реализация стратегических ориентиров, которая может осуществляться по таким направлениям, как стратегический план, мастер-план, концепция, программа, создание и совершенствование новых организационных структур на региональном и местном уровне управления [5]. Политика органов власти зарубежных стран в максимальной степени направлена на внедрение планов развития локальных территорий для формирования рыночных основ его функционирования и эффективного взаимодействия с инвесторами, менеджментом предприятий и органами власти [2].

В зарубежной практике стратегического планирования выделяются такие этапы реализации стратегии местного развития, как выявление потребностей общества, установление основных стратегических целей, установление и реализация тактики муниципального развития, контроль и оценка реализации стратегии [19]. В работе местного самоуправления в Западной Европе используется планирование «снизу-вверх», которое обеспечивает непосредственное участие жителей в разработке стратегии городского разви- тия. Основной его целью является повышение качества жизни в городе на основе децентрализации процесса принятия решений по развитию муниципальных образований [5]. В планировании социально-экономического развития малых городов США применяется совокупность показателей, которые отражают качество жизни населения. В США существует две организационные формы управления процессами реализации стратегий: первая подразумевает осуществление стра-тегирования непосредственно органами местной власти, вторая – привлечение специализированных организаций на основе государственно-частного партнерства [2].

Несмотря на возрастающее значение стратегического подхода в мировой практике государственного и муниципального управления, в России до недавнего времени отсутствовали нормативно-правовые документы, обязывающие региональные и муниципальные органы власти применять стратегическое планирование при выборе перспектив развития территорий. Между тем, для достижения устойчивого экономического роста долгосрочные ориентиры развития отдельных муниципалитетов должны быть скоординированы как друг с другом, так и с целями субфедерального уровня. При осуществлении регионального стратегирования следует выделять приоритетные направления развития, на которые необходима ориентация местного самоуправления при разработке собственных стратегических программ.

Принятый в 2014 году Федеральный закон № 172-ФЗ «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» выступил в качестве единой нормативной базы осуществления процесса стратегического планирования на всех уровнях управления в Российской Федерации. С вступлением в силу данно- го нормативно-правового акта муниципальный уровень управления является равноправным участником системы стратегического планирования наряду с федеральным и региональным уровнем [3].

Так, в статье 6 закона № 172-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования, среди которых определение долгосрочных целей и задач муниципалитетов, согласованных с приоритетами социально-экономического развития федерального и субфедерального уровня, разработка, рассмотрение, утверждение и реализация документов стратегического планирования по отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления вопросам, контроль реализации утвержденных документов стратегического пла-нирования1.

Тем не менее, в становлении нормативной базы муниципального стратегического планирования в России сохраняются некоторые расхождения с законодательными основами функционирования местного самоуправления. Как отмечает Е.М. Бухвальд, существует возможность двойственного понимания положений закона № 172-ФЗ в части обязательности разработки органами местного самоуправления документов стратегического планирования. Согласно п. 2 статьи 39 закона стратегия социально-экономического развития муниципалитета может разрабатываться органами местной власти, но при этом не является обязательным документом. В связи с этим, по мнению Е.М. Бухвальда, становление и внедрение стратегического планирования для муниципального уровня в России будет носить долговременный характер, требует целенаправленного регулирования [3].

По этой причине существенное значение в разработке и реализации стратегических направлений муниципального развития принадлежит представительным органам власти, так как именно они утверждают документы стратегического планирования и контролируют их реализацию. Кроме того, эффективность осуществления муниципального страте-гирования в значительной степени зависит и от активности и гражданской позиции населения, проживающего на территории муниципального образования, согласованности стратегических ориентиров с местным сообществом [7]. Игнорирование общественного мнения может повлечь за собой конфликты, и самый проработанный план, который не учитывает гражданскую инициативу, будет восприниматься как «навязанный извне» и не получит поддержки местного населения [17].

В настоящее время на возможность осуществления муниципального стратегиро-вания в России влияет и множество ограничивающих факторов. Систематизация данных факторов и причин их возникновения представлена в таблице 1.

Дифференциация муниципальных образований России по уровню социально-экономического развития, площади, населению, нарастание поляризации отдельных районов, часть из которых концентрирует экономические ресурсы, а другие являются «бесперспективными» в плане финансовой и ресурсной обеспеченности, препятствуют наиболее полной реализации унифицированных норм закона № 172-ФЗ [3; 6].

Существенное значение для реализации муниципального стратегирования также имеет согласование плановых действий и порядка распределения ресурсов между региональными и муниципальными органами власти. Отсутствие или недостаточная эффективность работы ме-

Таблица 1. Факторы, ограничивающие возможность реализации стратегического планирования на муниципальном уровне

Фактор Причина возникновения 1. Низкая степень заинтересованности органов местного самоуправления в результатах стратегического планирования – отсутствие направленной на достижение стратегических приоритетов развития системы материального-экономического стимулирования муниципальных служащих; – наличие в подавляющем числе случаев неявного эффекта от реализации стратегии вследствие его небольшого масштаба или невнимания населения к соответствующей информации; – жесткий контроль со стороны вышестоящих уровней государственного управления при наличии завышенных результативных показателей 2. Недостаток квалификации муниципальных служащих в применении методов стратегического планирования – недостаточно развитые институты повышения квалификации муниципальных служащих в области стратегического планирования; – неполное понимание целей, задач и ориентиров стратегического планирования муниципальными служащими 3. Недостаток возможностей воздействия органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие муниципалитета – несовершенство в распределении полномочий между органами местной власти разных типов муниципалитетов в соответствии с действующим законодательством; – централизация ряда полномочий в руках органов государственной власти, приводящая к навязыванию «сверху» стратегических приоритетов 4. Неудовлетворительное состояние информационно-методической базы муниципального стратегического планирования – недостаток показателей, характеризующих экономический и социальный потенциал муниципалитетов, в базе российской муниципальной статистики; – недостаточность научно обоснованных подходов к переходу на новые принципы работы органов местной власти 5. Пассивность населения в отношении достижения стратегических приоритетов муниципального развития – низкая информированность населения о социально-экономическом состоянии муниципалитета, реализуемых стратегических и программных документах; – недоверие населения к институтам местной власти, возможности реализации гражданских ценностей Источники: Бондаренко Е. А., Фихтнер О. А. Принципы стратегического планирования в развитии системы местного самоуправления // Вестник Института экономики и управления Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого. – 2016. – № 1 (20). –С. 6–11; Бухвальд Е. М. Местное самоуправление в системе стратегического планирования // Самоуправление. – 2014. – № 7-8. – С. 11–14; Гайнанов Д. А., Тажитдинов И. А., Закиров И. Д. Методические аспекты стратегического управления развитием муниципального образования // Известия Уфимского научного центра РАН. – 2011. – № 2. – С. 76–82; Магданов П. В. Проблемы организации стратегического планирования в муниципальных образованиях // Ars Administrandi. – 2015. – № 3. – С. 91–98. ханизма координации действий различных органов власти препятствует достижению долгосрочных целей и приводит к тому, что документы планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровне формируются и реализуются обособленно [16].

Реализация стратегических приоритетов развития требует наличия достаточного ресурсного обеспечения, важнейшей составляющей которого являются бюджетно-финансовые ресурсы [16]. На муниципальном уровне в качестве основы финансирования реализации стратегий выступают местные бюджеты.

С целью закрепления финансовых основ муниципального стратегирования согласно действующему законодательству в число документов стратегического планирования входит бюджетный прогноз муниципалитета на долгосрочный период2, который разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципалитета на соответствующий период3. Составление бюджетного прогноза муниципалитетов позволяет согласовать цели и задачи социально-экономической и бюджетной политики, а также аргументировать принятие определенных стратегических решений. С помощью данного документа также возможно определение границ бюджетных ограничений при подготовке стратегических документов муниципального развития.

Важно отметить, что финансовое обеспечение реализации стратегического планирования на всех уровнях управления, в том числе и на местном, требует наличия не только развитой нормативноправовой базы, но и стабильной финансово-бюджетной основы функционирования местного самоуправления.

Между тем, текущее состояние местных бюджетов в России ставит под сомнение возможность наиболее полного осуществления стратегических приоритетов развития. Реформирование системы местного самоуправления не смогло обеспечить высокую степень бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Задача сбалансированности местных бюджетов сегодня решается в основном за счет вторичного перераспределения бюджетных ресурсов в форме безвозмездных поступлений [11].

Доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов России за прошедшее десятилетие превысила 55% и характеризуется тенденцией к росту. Кроме того, в динамике за 2006–2015 гг. наблюдается снижение обеспеченности расходов местных бюджетов России собственными, т. е. налоговыми и неналоговыми, доходами (рисунок).

Дефицит собственных доходов местных бюджетов вырос на 1,4 трлн руб., а степень покрытия их совокупных расходов собственными доходами местных бюджетов снизилась с 42 до 36%. Это означает, что реализация стратегических приоритетов развития на муниципальном уровне в России в настоящее время более чем на 60% зависит от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Сравнение утвержденных бюджетных назначений и фактического исполнения местных бюджетов по доходам за последние три года (табл. 2) указывает на практически полное исполнение доходной составляющей местных бюджетов как по собственным доходам (в среднем 99,5%), так и по объему безвозмездных поступлений (в среднем 94,6%).

Однако ситуация сокращения объемов предоставляемых трансфертов, составляющих в настоящее время преобладающую часть доходов местных бюджетов, может привести к значительному выпадению доходных поступлений, что ограничит возможность реализации стратегических ориентиров муниципального развития или вовсе поставит под угрозу реализацию муниципальных стратегий.

Разница между совокупными расходами и собственными доходами, млрд руб.

Степень покрытия совокупных расходов собственными доходами, %

Рис. Степень покрытия совокупных расходов собственными доходами местных бюджетов России за 2006–2015 гг., %

Таблица 2. Сравнение планового и фактического исполнения местных бюджетов России по доходам за 2013–2015 гг., млрд руб.

Показатель	2013 г.			2014 г.			2015 г.
	план	фактическое исполнение	% выполнения плана	план	фактическое исполнение	% выполнения плана	план	фактическое исполнение	% выполнения плана
Совокупные доходы	3526,39	3390,19	96,14	3633,32	3512,20	96,67	3630,30	3500,42	96,42
Налоговые и неналоговые доходы	1317,97	1320,05	100,16	1280,12	1272,88	99,43	1295,86	1280,60	98,82
Безвозмездные поступления	2208,42	2070,14	93,74	2353,19	2239,32	95,16	2334,44	2219,81	95,09

Таблица 3. Расходы бюджета Вологодской области на межбюджетные трансферты местным бюджетам, млн руб.

Показатель	Фактически					2016 г. (утверждено законом об областном бюджете)	2016 г. (фактическое исполнение за 9 мес.)	Утвержденные бюджетные назначения на 2017–2019 гг.
	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.			2017 г.	2018 г.	2019 г.
Расходы, всего	18651,9	17350,7	20290,3	24145,1	19130,7	16207,7	11475,9	13532,0	12368,6	12581,5
Удельный вес в расходах, %	40,1	39,5	45,9	49,2	39,8	32,9	31,8	28,2	26,4	26,0
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности	4153,7	935,5	926,3	364,8	581,4	384,6	267,7	560,2	593,7	526,7
Субсидии	4418,8	4450,2	3 669,7	2 681,2	3 075,0	4310,3	2101,5	2827,6	1722,0	2089,4
Субвенции	9344,8	11041,7	11254,2	15530,6	14557,6	10058,2	7488,8	9203,1	9167,5	9168,2
Иные межбюджетные трансферты	734,6	923,4	187,6	799,7	807,8	1347,7	1529,2	852,6	790,6	690,9
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов	–	–	4252,4	4768,9	109,0	106,5	88,8	88,1	94,3	105,9

Источник: Законы Вологодской области об исполнении областного бюджета за 2011–2015 гг., закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2016 год», закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» ( http://www.df35.ru )

Так, в Вологодской области в новом бюджетном цикле прогнозируется оптимизация расходов регионального бюджета, в том числе и за счет сокращения расходов на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам до 11,4 млрд руб. в 2019 году по сравнению с запланированными в 2016 году 16,2 млрд руб. (табл. 3), что повышает вероятность выпадения доходов местных бюджетов в ближайшем будущем.

Для того чтобы обеспечить достаточное финансирование муниципального стратегирования, необходимо преодоление ситуации высокой дотационности муниципальных образований. Повышение финансовой автономии местных бюджетов может быть достигнуто путем усиления работы органов местного самоуправления по укреплению собственного бюджетного потенциала, в том числе за счет совершенствования налогового администрирования, управления источниками неналоговых поступлений в местные бюджеты. Органам местной власти необходимо создавать населению и хозяйствующим субъектам на территории муниципалитета благоприятные условия для наиболее полного вовлечения местных ресурсов в процесс социально-экономического развития, обеспечивая тем самым рост доходной составляющей местного бюджета [10]. Также при реализации стратегических направлений муниципального развития эффективно использование механизма государственно-частного партнерства, с помощью которого возможно обеспечение снижения нагрузки на местные бюджеты за счет привлечения частных средств.

Кроме того, с целью долгосрочного планирования формирования и распределения финансовых ресурсов на реализацию стратегии для органов местной власти рекомендуется формирование финансовых стратегий, в том числе стратегий укрепления доходного потенциала и повышения финансовой самостоятельности муниципалитета, стратегий эффективного управления муниципальными финансами.

Исследователями подчеркивается, что в условиях современного стратегического планирования необходимо обеспечить привязку показателей социально-экономического развития муниципальных образований к целевым показателям функционирования органов местной власти для обеспечения заинтересованности органов местного самоуправления в достижении стратегических ориентиров развития [5]. В соответствии с данным подходом целесообразным является установление органам местного самоуправления целевых долгосрочных ориентиров-показателей состояния местных бюджетов, способствующих обеспечению достижения устойчивого социально-экономического развития муниципалитетов в долгосрочной перспективе.

Таким образом, стратегическое планирование развития муниципальных образований в России занимает важное место в процессе национального стратегического планирования, но находится в настоящее время в процессе становления. Имеющиеся проблемы и ограничения препятствуют наиболее полному планированию и реализации стратегических ориентиров развития. При этом в качестве одного из наиболее существенных факторов, влияющих на возможность муниципального стра-тегирования, выступает его финансовое обеспечение, что предъявляет особые требования к стабильности бюджетной основы местного самоуправления и вызывает необходимость осуществления мероприятий по укреплению доходной базы муниципалитетов, формированию финансовых стратегий и целевых долгосрочных ориентиров состояния местных бюджетов.