К вопросу о взаимодействии органов прокуратуры и уполномоченного по защите прав предпринимателей

Впервые идея создания дополнительной правозащитной структуры – уполномоченного по защите прав предпринимателей на государственном уровне была высказана В.В. Путиным в феврале 2012 года на Инвестиционном форуме «Россия-2012» в числе мер по улучшению инвестиционного климата, предусмотренных предвыборной экономической программой154.

В мае того же года в продолжение этой темы В.В. Путин заявил, что Россия нуждается сразу в двух институтах: омбудсмена по правам предпринимателей и соответствующих структур в прокуратуре155.

Учитывая важность поставленной Президентом Российской Федерации задачи по улучшению условий ведения бизнеса и обеспечению его гарантированной защиты, а также для повышения эффективности функционирования нового института уполномоченного по защите прав предпринимателей, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 24.05.2012 № 48-ш в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специальное управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей, которое уполномочено заниматься вопросами защиты прав предпринимателей. Подобные профильные подразделения созданы и в прокуратурах субъектов Российской Федерации. Данное управление функционирует в составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в его состав входят два подразделения: отдел по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и отдел по надзору за законностью проверок органов контроля.

Новая структура ориентирована на проведение системной и профессиональной работы по защите прав предпринимателей, и особая роль при этом отводилась сотрудничеству с создаваемым институтом омбудсмена по защите прав предпринимателей. Основными её задачами определены: обеспечение методами прокурорского надзора свободы экономической деятельности, благоприятного делового и инвестиционного климата, снижения административного давления со стороны государственных и муниципальных органов, соблюдения законности при проведении проверок хозяйствующих субъектов, оперативного предупреждения и пресечения нарушения прав предпринимателей156.

Предполагалось, что вертикально интегрированная структура позволит снизить административное давление на бизнес, повысить ответственность органов исполнительной власти всех уровней при реализации контрольнонадзорных функций, в полной мере реализовать принципы рыночной экономики, обеспечить защиту прав каждого предпринимателя при их нарушении.

Рассматривая вопрос взаимодействия прокуратуры и уполномоченного по защите прав предпринимателей необходимо четко представлять содержание этих институтов.

Понятие «омбудсмен» происходит от слова «umud» которое в средневековом шведском языке означало силу или авторитет. В современном шведском языке данное слово понимается как переводчик или представитель других лиц157. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный контроль за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений158. Желание противостоять усилению позиций административного аппарата и постоянному росту исполнительной функции государства послужило стимулом к широкому распространению института омбудсмена в различных странах. При наличии национальных особенностей организации деятельности омбудсмена, в сферу его компетенции ни в одном государстве не входит разрешение конфликтов между гражданами. Круг деятельности составляют его отношения между гражданином и органом государства, общественной организацией, учреждением159.

Рассматривая историю становления и развития института омбудсмена в Российской Федерации, следует отметить, что учрежденный Конституцией Российской Федерации [5] институт уполномоченного по правам человека в основном соответствует классической модели омбудсмена как независимого должностного лица, уполномоченного на охрану прав граждан в форме осуществления контроля за действиями государственных органов. Кроме того, Россия, следуя мировой практике, пошла по пути специализации института омбудсмена160. Наметилась тенденция наращивания присутствия уполномоченных в различных сферах от защиты прав человека, ребенка, правовой статус которых урегулирован федеральным конституционным и федеральным законом соответственно, до введения распоряжением Президента Российской Федерации должности инвестиционного уполномоченного в федеральных округах и организации под эгидой

Ассоциации российских банков института Общественного примирителя на финансовом рынке – финансового омбудсмена161.

Анализ компетенции уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и федерального уполномоченного по защите прав предпринимателей позволяет рассматривать их в качестве «посредников», «примирителей» между обратившимися за соответствующей помощью лицами и нарушающими их права структурами162.

Региональный опыт создания уполномоченных по защите прав предпринимателей свидетельствует о построении их деятельности по аналогичному принципу, который нацелен на поиск компромисса между бизнесом и чиновниками. Уполномоченный по защите прав предпринимателей является независимым должностным лицом, рассматривающим жалобы субъектов предпринимательской деятельности на действия (бездействие) государственных органов. В связи с этим он наделен полномочиями беспрепятственно посещать органы государственной власти и организации; запрашивать необходимые сведения и материалы; получать объяснения должностных лиц; проводить необходимые для рассмотрения жалобы проверки; поручать государственным органам и учреждениям проведение исследований и подготовку заключений по вопросам, содержащимся в жалобе.

На уполномоченного по защите прав предпринимателей возложены задачи по содействию в восстановлении нарушенных прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства; обеспечению гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства; совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и законных интересов предпринимательства; пропаганде и популяризации предпринимательской деятельности; правовому просвещению по вопросам прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, форм и методов их защиты.

Основным способом реагирования уполномоченного по фактам нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательства является направление в орган государственной власти, местного самоуправления, должностному лицу заключения с аргументированным мнением о наличии в их действиях (бездействии) нарушений, а также рекомендациями относительно мер, необходимых для восстановления нарушенных прав. Информацию о результатах рассмотрения жалоб уполномоченный по защите прав предпринимателей вправе опубликовывать в средствах массовой информации, предавая таким образом огласке случаи недобросовестного исполнения обязанностей конкретными должностными лицами. То есть полномочиями по непосредственному устранению правонарушений или привлечению виновных к ответственности уполномоченный не обладает. Основными методами его деятельности являются: убеждение должностных лиц в необходимости точного исполнения возложенных на них обязанностей и соблюдения прав и законных интересов предпринимателей, что соответствует классической модели омбудсмена как должностного лица, в задачу которого входит воздействие на нарушителей авторитетом и обоснованной аргументацией своей позиции.

В целях повышения эффективности своей деятельности уполномоченными по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровне, а также специализированными уполномоченными по правам ребенка инициируется заключение соглашений о взаимодействии с различными органами государственной власти163. Наиболее вероятно, что по аналогичному пути пойдет развитие взаимодействия органов прокуратуры и специализированного института уполномоченного по защите прав предпринимателей164.

Как правило, в соглашениях предусматриваются следующие формы взаимодействия:

• -    обмен информацией о нарушениях прав и законных интересов защищаемых лиц;

• -    рассмотрение на совместных совещаниях результатов работы;

• -    изучение с выездом в отдельные регионы причин массовых нарушений прав и законных интересов защищаемых лиц;

• -    сотрудничество по вопросам совершенствования законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

• -    обращение в средства массовой информации с совместными заявлениями о грубых нарушениях прав и законных интересов защищаемых лиц;

• -    участие в научно-практических конференциях и семинарах, иных мероприятиях по вопросам обеспечения прав и законных интересов защищаемых лиц¹⁶⁵.

Очевидно, что специфика института уполномоченных по защите прав предпринимателей заключается в независимости, отсутствии административных полномочий, убеждении в соблюдении правовых предписаний своим авторитетом. Благодаря большей независимости, отсутствию отношений централизации и субординации омбудсмен более свободен в выработке законопроектов (предложений об изменении законодательства). Вместе с тем органы прокуратуры в ходе осуществления своей деятельности, в частности надзора за соблюдением федерального законодательства, охватывают практически все сферы отношений, урегулированные правом, анализируют и обобщают материалы по широкому кругу вопросов, связанных с состоянием законности. В связи с этим представляется целесообразной и эффективной совместная деятельность прокуратуры и уполномоченного по защите прав предпринимателей по разработке законопроектов и предложений об изменении регионального законодательства166, так как правом законодательной инициативы обладают 78 прокуроров регионов из 85 субъектов Российской Федерации167, тогда как большая часть уполномоченных по правам предпринимателей в соответствии с региональным законодательством таким правом не обладает. Таким образом возможно сотрудничество в форме совместной выработки законопроектов для последующего внесения их в региональные законодательные (представительные) органы прокурорами субъектов с использованием права законодательной инициативы.

Организация совместных проверок прокуратуры и уполномоченного по защите прав предпринимателей, путем объединения усилий различных структур, может обеспечить разносторонний анализ правовой ситуации, что позволит более точно и быстро выявлять нарушения прав предпринимателей, а также причин и условий, которые этому способствовали.

Кроме того, с целью сокращения бюрократических процедур рассмотрения обращений и обеспечения оперативного доступа предпринимателей к необходимой информации о защите их прав и законных интересов целесообразно организовать работу телефонных «горячих линий».

Таким образом, правозащитная деятельность прокуратуры имеет значительно более высокий коэффициент функциональности так как наделена всеми необходимыми процессуальными полномочиями не только для восстановления нарушенных прав, но и предупреждения подобных нарушений в будущем, однако использование представленных методов взаимодействия органов прокуратуры с институтом уполномоченных по защите прав предпринимателей положительно скажется на качестве и эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей.