К вопросу о взаимодействии политики, права и правовой политики

1,2Самарский государственный экономический университет, Самара, Россия , ,

1,2Samara State University of Economics, Samara, Russia , ,

беглый анализ работ, посвященных этому феномену правовой действительности, показывает, что среди ученых и практиков нет единства во взглядах прежде всего по вопросу природы этого явления, характера соотношения с политикой, с одной стороны, и с правом, правовой жизнью, механизмом правового регулирования, правовой идеологией, правовой стратегией, с другой. Как отмечается в юридической литературе, далеко не все авторы научных публикаций и не все общественные спикеры вкладывают в термин «правовая политика» конкретный смысл, выявленный с соблюдением известных принципов и правил научного познания (Шундиков, 2005). Действительно, о правовой политике зачастую рассуждают как о чем-то само собой разумеющемся, естественном, не требующем дополнительного изучения, что существовало всегда и складывалось без сознательных усилий кого бы то ни было. Как будто правовую политику никто специально не формирует, но она все равно есть, причем разная. Например, если она проводится на благо людей, то говорят о «хорошей», «грамотной» правовой политике, если, напротив, она используется как инструмент для подавления общества, то ее оценивают как репрессивную правовую политику. Между тем обращает на себя внимание тот факт, что практически вплоть до конца XIX в. в отечественном правоведении такое понятие даже не упоминалось.

Сам термин «правовая политика», хотя бы с точки зрения строения этого словосочетания в соответствии с правилами русского языка, указывает на наличие взаимосвязи двух сфер общественной жизни – правовой и политической. Более того, можно даже предположить, что правовая политика складывается в результате взаимодействия права и политики, является итогом компромисса между политическими интересами и потребностями в правовом регулировании и в целом существует только благодаря им. Очевидно, что там, где нет права, где не сформировались общественные отношения, связанные с завоеванием, удержанием и использованием государственной власти, там правовая политика возникнуть не может. Относится ли правовая стратегия к сфере правового регулирования или ведущим мотивом в ней выступает стремление достичь сугубо политических целей? Следовательно, с позиций какой отрасли научного знания – юридической науки, политологии, социологии, философии – нужно рассматривать правовую политику – отправной вопрос в изучении этого явления. Решить его можно, исходя прежде всего из понимания политики и права как тесно взаимодействующих, динамически развивающихся систем, т. е. опираясь на диалектическую мировоззренческую концепцию, используя такие методы научного исследования, как анализ, синтез, индукцию, дедукцию, абстрагирование, обобщение, а также системный и функциональный подходы.

Известно, что право и политика, будучи сложными, комплексными явлениями, каждое из которых представляет собой систему взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов, обстоятельно и под разными углами зрения изучались в науке, в том числе в теории права. Поэтому мы не будем подробно останавливаться на вопросе о природе каждого из них, а просто обозначим то видение этих феноменов, которое нам представляется логичным и наиболее целесообразным с точки зрения теории правовой политики.

Так, выдающийся российский дореволюционный правовед Б.Н. Чичерин определял политику как своеобразное практическое искусство, позволяющее «государственному человеку», который преследует политические цели, «подыскать к ним необходимые средства» (1898: 2).

В современной юридической науке государственная политика толкуется как совокупность статических (теоретических) средств, которая охватывает собой прежде всего принципы, цели, задачи политики, а также динамические средства, выражающие практическую, деятельностную ее составляющую и включающие в себя конкретные действия и решения субъектов, наделенных властными полномочиями (Воронцов, 2011: 13).

Таким образом, с одной стороны, политика представляет собой сферу пересечения разнообразных интересов и потребностей, связанных с обладанием государственной властью, а с другой – ее можно толковать как образ действий, направленных на достижение определенных целей. Исследование правовой политики является непростой задачей в том числе потому, что в ней находят отражение обе характеристики. Действительно, мы часто говорим о правовой политике, подразумевая законность использованных в ней средств и методов, противопоставляя «грязной» политике, в которой «все средства хороши». Ведущим мотивом в правовой политике, толкуемой в этом ключе, будет ее политическая составляющая, политические интересы. В то же время правовая политика представляет собой деятельность государства и других субъектов (например, органов местного самоуправления) в сфере правового регулирования, т. е. такой образ действий, который направлен на решение задач, связанных с механизмом правового регулирования, организацией правовой жизни общества, самим правом. Так, А.В. Малько предлагает рассматривать правовую политику как деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, ориентированную на обеспечение эффективного правового регулирования общественных отношений, соблюдение и защиту прав и свобод личности, создание правового государства и повышение уровня правовой культуры (2012: 8). Здесь на первый план выдвигаются потребности правовой сферы.

Право представляет собой не менее сложное явление, которое демонстрирует исследователю все многообразие своих сущностных черт, чем и объясняется наличие разных научных школ, взгляды которых значимо отличаются друг от друга, зачастую кардинально. Думается, что с точки зрения теории правовой политики как минимум важны три момента. Во-первых, предполагается, что этот подход к правопониманию признает широкие возможности государства влиять на процессы общественного развития целенаправленно и осознанно при помощи правовых средств. Во-вторых, он должен принципиально исходить из того, что эти правовые средства могут и должны совершенствоваться исходя из того, насколько эффективно и своевременно они решают задачи правового регулирования. В-третьих, необходимо подчеркнуть системный характер права, единство его элементов, основанное на общих идеях и принципах, которые доминируют в обществе, его иерархическое строение, придающее смысл понятию юридической силы. Так, в нормативисткой концепции выдающегося австрийского юриста Г. Кельзена право есть не что иное, как своеобразная пирамида (система), складывающаяся из норм, на вершине которой располагается главенствующая норма, дающая идейное начало для построения нижележащих элементов иерархии (Арзамасов, 2016: 12).

Примечательно, что право и политика активно взаимодействуют и в принципе не мыслятся друг без друга. Как писал Н.И. Матузов, они выступают в качестве естественных союзников и в то же время столь же естественных конкурентов в борьбе за первенство в иерархии инструментов, обеспечивающих управление обществом (2014: 12).

С одной стороны, право представляет собой эффективный инструмент для достижения целей политического характера. Оно позволяет решать задачи, связанные с обладанием государственной властью, реализовывать стратегические идеи, касающиеся формирования, становления, функционирования государства, разных сфер жизнедеятельности общества, направлений развития социальных процессов. В этом смысле право, точнее конкретные его источники, правовые предписания, – это, безусловно, проводник государственной политики, ретранслятор правовых идей стратегического характера.

С другой стороны, помимо инструментальной роли, праву принадлежит также важная роль фактора, ограничивающего произвол государственной власти. Ведь природа любой власти такова, что она упрямо стремится раздвинуть любые рамки, превратиться в абсолютную, ничем не сдерживаемую силу. Право обозначает границы политической активности, воздействия государственной власти на общество, направляет политическое общение в такое русло, где действуют определенные принципы, условно говоря, правила игры. Введение в действие правовых предписаний, продиктованное необходимостью удовлетворения интересов социума и его отдельных групп, может оказать влияние на политический курс государства, характер деятельности органов государственной власти и принимаемых ими решений по тем или иным вопросам в совершенно разных направлениях политики: социальном, экономическом, культурном и пр. С этой точки зрения право уже не выступает в качестве одного из средств достижения политических целей, а, напротив, само способствует изменению общественных отношений или даже формированию совсем новых социальных связей, побуждает к принятию политических решений, выступает причиной важнейших изменений в общественной жизни.

Нельзя забывать и о потребностях самого права как регулятора общественных отношений, как сложной многоэлементной, многоуровневой системы. Так, государственная власть обеспечивает реализацию правовых предписаний, переводит их из области идей в сферу реально действующих правил поведения, организует процедуру принятия новых норм права и совершенствования, а также систематизации имеющихся. От государственных органов зачастую исходит разъяснение содержания правовых предписаний. В этом смысле можно сказать, что право опирается на государство, использует его уникальные возможности. Здесь уже не право является средством для реализации политических интересов и потребностей, а политика служит средством совершенствования права.

Итак, как мы видим, политика, оказывая существенное влияние на право, используя его в качестве действенного инструмента, в то же время сама находится под его организующим и направляющим воздействием. Поэтому не всегда можно понять, диктуются ли те или иные законодательные решения сугубо политическими целями или это уже потребности самого механизма правового регулирования.

Полагаем, что не менее важным является вопрос о том, для чего право и политика существуют в принципе. Очевидно, что разные подходы к решению каких-то задач в конечном счете служат общей цели, или по крайней мере это декларируют. Речь идет о благе людей, обеспечении наилучших условий жизни общества в целом и его членов в частности. Это возможно лишь при условии, что политика должна быть правовой, а право – гуманным, имеющим своим ориентиром достижение благосостояния личности, обеспечивающим безусловную защиту ее прав и свобод (Матузов, 2014: 13).

Однако поскольку далеко не всякое право можно считать гуманным, справедливым, обеспечивающим равенство прав и единообразие обязанностей граждан в обществе, постольку и не всякая политика, пусть и основанная на определенных нормах права, является правовой в принципе - в том идеальном значении, в котором ее понимают в цивилизованном обществе. Так, прекрасно известны печальные исторические примеры, когда властью проводилась вполне законная с формальной точки зрения, т. е. буквально основанная на нормативно-правовых предписаниях, политика, но она и близко не являлась правовой по сути. Например, во время Второй мировой войны от политики нацистской Германии пострадали десятки миллионов человек. Часть из них погибла, получила ранения, стала жертвами репрессий и бесчеловечных экспериментов, проводимых в концентрационных лагерях. Разумеется, такие законы, фактически легализовавшие произвол и беззаконие, нельзя считать правовыми, а проводимую политику - правовой.

Таким образом, закон может быть правом по форме (принятым с соблюдением особой процедуры компетентными субъектами и т. д.), но по существу противоречить социальному предназначению права - упорядочение общественных отношений, обеспечение благосостояния общества и каждого конкретного его члена. Поэтому для того, чтобы говорить о правовой политике, нужно смотреть на ее приоритеты: соответствие общепризнанным ценностям, основным принципам права, идеям гуманизма и терпимости, уважительного отношения к личности, ее свободе, гарантированности прав граждан. Важно содержание правового регулирования, а также то, какими методами и в каких формах реализуется эта политика. Очевидно, что подлинно правовая политика может осуществляться исключительно правовыми методами и в правовых же формах.

Перейдем к собственно правовой политике. Простой лингвистический анализ показывает, что она одновременно причастна к двум сферам, двум мирам - миру политических идей и отношений и миру, где властвует право, области правового регулирования. Правовая политика может влиять на политику через право и на право через политику. Можно сказать, что она определяет тенденции их развития. Например, правовая стратегия, которую реализует государство, предусматривает принятие ряда ключевых законов, следовательно, направляет правотворческую энергию в определенное русло. Правовые идеи стратегического характера воплощаются прежде всего в правотворчестве. Поэтому та часть правовой политики, которая реализуется в правотворческой практике, получила в литературе название правотворческой политики (Мазуренко, 2023; Орлова, 2023; Шаназарова, 2023). Правотворчество выступает одной из важнейших форм реализации правовой стратегии1.

Серьезно влияя на правовую и политическую жизнь страны, правовая политика оказывается в роли своеобразного организующего центра, куда стягиваются все нити управления. Если рассматривать проблему под таким углом зрения, то возникает соблазн предположить, что правовая политика - это что-то вроде надсистемы, надстройки над такими значимыми элементами государственного устройства, какими являются право и политика. Однако это не так. Во-первых, потому, что правовая политика сама по себе рождается от союза политики и права, т. е. выступает скорее следствием, нежели причиной. Во-вторых, она имеет конкретную сферу приложения - это сфера правового регулирования. Ведь, как уже сказано ранее, если нет права, то нет и правовой политики, т. е. правовые идеи стратегического характера не реализуются вне того круга общественных отношений, которые находятся за пределами действия правовых предписаний. Правовая политика формируется как реакция на возникшую и осознанную необходимость в организации правовой жизни, обустройстве сферы правового регулирования. И это один из важнейших признаков правовой политики.

Политика государства в целом охватывает, конечно, не все сферы жизнедеятельности общества, но большинство из них, включая правовую. Поэтому данное понятие следует считать родовым, а понятие правовой политики - видовым. Если оперировать философскими категориями, то государственная политика будет целым, а политика правовая - ее частью.

Теперь обратимся к рассмотрению вопроса о взаимодействии права и правовой политики. Как известно, право - сложное многогранное явление, один из наиболее эффективных регуляторов общественных отношений. Будучи динамично развивающейся системой, оно тем не менее не всегда успевает за быстро меняющимися условиями жизнедеятельности общества. Особенно это заметно в последние десятилетия, когда стали формироваться совершенно новые общественные связи, появление которых ранее казалось самым смелым фантастическим проектом.

Усложнение общественной жизни, демонстрация ее новых возможностей связаны прежде всего с бурным техническим прогрессом. Так, в последнее время в связи с постепенной информатизацией общества, совершенствованием компьютерных технологий, появлением современного многофункционального программного обеспечения все большую актуальность приобретает проблема регулирования IT-сферы, в частности ее отдельно взятых направлений: обращения криптовалюты, развития искусственного интеллекта, робототехники и т. д. Несомненно, эта новая сторона нашей жизни нуждается в правовом регулировании. В противном случае возможны и разнообразные злоупотребления со стороны лиц, владеющих подобными технологиями или имеющих доступ к ним, и выход из-под контроля технологических процессов, и даже «восстание машин». Ввиду отсутствия на сегодняшний день сформировавшейся нормативно-правовой базы, которая способствовала бы всестороннему урегулированию принципиально новой отрасли человеческой деятельности, перед правовой политикой государства встает серьезная задача, состоящая в выработке ключевых стратегических правовых идей, направленных на упорядочение сферы применения IT-технологий, и в их последующей реализации. Как мы видим, ранее неизвестные формы человеческой деятельности порождают потребность в правовом регулировании. Отталкиваясь от этих потребностей, субъекты правовой политики вырабатывают свежие идеи по преобразованию сферы правового воздействия, т. е. начинается процесс формирования новой правовой стратегии.

Таким образом, поддержание правовых предписаний в наиболее актуальном состоянии, соответствующем уровню развития общественных отношений, оперативное и правильное реагирование на вызовы времени – важная задача государства в лице его правотворческих структур. Для этого и нужна грамотная правовая политика, суть которой состоит в выработке и реализации стратегических правовых идей. Здесь отправной точкой в процессе формирования правовой политики выступает само право, его потребности в совершенствовании. Когда данные потребности осознаются, это влечет за собой выработку правовых идей стратегического характера, принятие соответствующих законодательных решений, которые затем реализуются в юридической практике.

Вообще процесс правового регулирования общественных отношений напоминает круговорот сменяющих друг друга правовых идей стратегического характера. Какие-то из них показывают на практике свою полезность, и государству удается на некоторое время стабилизировать правовую сферу, достичь хороших результатов. Другие, напротив, оказываются пустыми прожектами. Юридическая практика как раз способствует проверке каждой стратегической правовой идеи на предмет ее жизнеспособности, принципиальной реализуемости, реалистичности и эффективности. Она помогает выявить мертвые законодательные предписания, пробелы в праве, коллизии правовых норм – одним словом, недостатки и упущения в правовом регулировании. Как отмечается в юридической литературе, «только в процессе реализации право воспринимается как активное, творческое средство воздействия на становление общественных отношений» (Мельников, 2022: 49). Юридическая практика порождает идеи об усовершенствовании законодательства, механизма правового регулирования, т. е. не только охватывает собой формы реализации правовой политики, но и одновременно выступает источником новых стратегических правовых идей. И так повторяется снова и снова.

В какой отрасли знаний подлежит изучению правовая политика? Думается, что ответ на этот вопрос зависит прежде всего от того, насколько широко мы будем толковать этот термин. Так, если мы понимаем правовую политику как государственную политику, которая опирается на правовые средства, приемы, способы, формы осуществления, то очевидно, что она входит в круг интересов политологии. Если мы признаем доминантой правовое содержание правовой политики, ставим право на первое место в этом дуэте вечных союзников и конкурентов, ведем речь об организации правовой жизни общества, преобразовании сферы правового регулирования как основной цели правовой политики, то тогда этот феномен, безусловно, относится к предмету общей теории права. Однако представляется, что наиболее плодотворными, учитывая двойственную природу правовой политики, то, что она по сути представляет собой компромисс между политическими интересами и потребностями в правовом регулировании общественных отношений, будут все же исследования междисциплинарного характера.