К вопросу о задачах административного судопроизводства

Кубанский государственный университет, Краснодар, Россия, ,

,

теоретиков. Имеющаяся практика становления и развития административного судопроизводства не позволяет остановиться на пути теоретического переосмысления традиционных конструкций, закрепленных законодателем в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), что необходимо для формирования достоверного представления о стремительно меняющихся условиях осуществления отечественного правосудия.

Принятие более десятилетия назад КАС РФ – в определенном смысле нового для российского цивилистического процесса кодифицированного акта –не только оказало существенное влияние на развитие права на судебную защиту и деятельность судов, но и обозначило потребность в продолжении динамического анализа базовых категорий. Одна из таких категорий, предложенная нами в данной статье для теоретического исследования, связана с важнейшей конструкцией процессуального права – задачами административного судопроизводства.

Мы не преследуем цель принять участие в научной дискуссии о формах и природе российского административного процесса, в том числе в обсуждении вопроса о его месте в цивилисти-ческом судебном процессе. Задачи судопроизводства – обширная, отдельная тема для исследований, имеющая богатую историю научной разработки в процессуальном праве (Багрянская, 2020: 32). В данной работе предлагается обратить внимание на современные задачи административного судопроизводства как на самостоятельную категорию, имеющую важнейшее значение для формирования судебной практики.

Установление смысла задач судопроизводства . Обращение к историческому опыту всегда позволяет проследить динамику развития представлений о задачах конкретного вида судопроизводства. В случае исследования административного судопроизводства приходится указывать на то, что упоминание практически любой базовой категории можно обобщенно обнаружить в теоретических трудах по гражданскому процессу, а также в научных работах по административной юстиции советского периода, посвященных вопросам применения процессуальных норм. Знаковое обособление процессов произошло в связи с принятием Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. В указанном акте споры между гражданами и органами власти были впервые отделены от общего массива гражданских споров и выделены в самостоятельную категорию дел. При этом задачи судопроизводства остались общими и едиными для всех существовавших разновидностей споров, разрешаемых советскими судами. Следующий этап развития регулирования судебных споров в области административных и иных публичных правоотношений приходится на 1993 г., и его можно связать с закреплением административного судопроизводства как отдельной формы правосудия (судебной власти) в ст. 118 Конституции РФ. Окончательное процессуальное обособление произошло в связи с принятием КАС РФ в 2015 г. Именно с этого периода можно говорить о выделении специальных задач рассматриваемого вида судопроизводства, которые свойственны именно судебному административному процессу.

Задачи административного судопроизводства получили легальное закрепление в виде перечня положений. В ст. 3 КАС РФ указаны пять задач. Законодатель подробно не формулирует смысл и сущность задач административного судопроизводства. Отечественному процессуальному законодательству несвойственно детализированное раскрытие понятий и категорий, более привычным стилем изложения нормы является указание лишь на ее основное содержание, которое уже впоследствии приобретает юридическое толкование в деятельности судов.

Легальное закрепление задач судопроизводства как категории процессуального законодательства имеет важное значение для деятельности судей, поскольку позволяет им последовательно выстроить направление интеллектуальной работы в ходе соотношения цели совершаемых процессуальных действий и принятия решения в виде судебного акта или постановления, являющегося логичным результатом завершения правосудия. Следовательно, первая черта категории выражается в том, что задачи судопроизводства оказывают влияние на процесс применения различных процессуальных норм в рамках стадий и производств. Связь между задачей и реализацией конкретной нормы, на наш взгляд, установить порой не всегда получается, а выстроить ориентиры для судопроизводства с учетом принципов в процессе правоприменения представляется возможным (Винник, 2017: 12). Стоит обозначить, что принципы судопроизводства – отдельная категория законодательства, имеющая иное, отличное от смысла задач правоприменительное значение в рамках судебной деятельности. Задачи и принципы судопроизводства можно соотнести, отметив их гармонизирующий эффект на процессуальную структуру законодательства и взаимодополняющую роль при реализации процессуальных норм.

Задачи, как правило, формулируются исходя из поставленных целей. Цель, будучи общим устремлением в процессе осуществления деятельности, носит обобщенный и условно достижимый характер, и добиться ее невозможно без конкретных программных установок. Поэтому исследователи зачастую рассматривают задачи как целевые установки (Самсонов, 2020: 123; Сма-гина, 2021: 53).

В нормах КАС РФ цель правосудия не формулируется. Однако цель административного судопроизводства можно установить исходя из конституционной характеристики правосудия, которая выражается в обеспечении прав и свобод человека и гражданина. С учетом положений ст. 18 Конституции РФ административное судопроизводство также предполагает приобретение собственной специфики, связанной с судебной защитой прав и свобод в рамках административных и иных публичных правоотношений. В этом смысле конституционная цель правосудия дублируется в задаче административного судопроизводства, закрепленной п. 2 ст. 3 КАС РФ. В науке высказываются мнения о том, что данная задача могла бы быть регламентирована в качестве цели административного судопроизводства (Гурьянова, Чулюкин, 2023: 39; Потапенко, 2023: 285). Таким образом, можно сформулировать вторую черту задач судопроизводства, отвечающих в целом цивилистическому процессу и его различным формам, – программную, которая выражается в их связи с целью осуществления правосудия.

Особенности изложения задач административного судопроизводства . В ст. 3 КАС РФ закреплены пять задач административного судопроизводства: обеспечение доступности правосудия; защита прав, свобод и законных интересов; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение дел; укрепление законности и предупреждение нарушений; мирное урегулирование споров. Каждая из перечисленных задач заслуживает отдельного внимания, поскольку они находят системное отражение в судебной практике.

В отечественной науке формируются различные взгляды на содержание задач административного судопроизводства. Например, высказано справедливое наблюдение о неоднозначности возложения на суды задачи по укреплению законности и предупреждению нарушений, поскольку отмеченное может быть достижимо лишь совокупными усилиями всех ветвей власти и включает не только правовые механизмы (Проблемы развития…, 2016: 52). Развивая идею практико-ориентированной значимости задач и учитывая различные теоретические мнения о межотраслевом принципе законности, мы не воспринимаем норму п. 4 ст. 3 КАС РФ как исключительное требование к судебной системе. Законность в качестве задачи при отправлении правосудия лишь дополняет существующее правовое регулирование для организации деятельности всей системы разделения властей, в которой судебная власть играет особую роль. При этом предупреждение нарушений права возможно в силу установления стабильной, определенной и понятной для сторон судебной практики. Решение же общих проблем, имеющих абстрактный характер, безусловно, не возлагается на судебную систему ни конституционными, ни процессуальными нормами.

Регулируя близкие по природе процессуальные отношения, законодатель технически по-разному подошел к определению задач судопроизводства во всех процессуальных кодексах (Беляев, Беляева, 2023: 34). Нельзя не отметить, что закрепленные в КАС РФ задачи содержательно практически полностью повторяют задачи гражданского судопроизводства, отраженные в ст. 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ). При этом в ГПК РФ положение о правильном и своевременном рассмотрении и разрешении дел отмечено в качестве цели защиты прав, свобод и законных интересов, а не сформулировано как отдельная, самостоятельная задача судопроизводства.

По сравнению с ГПК РФ не нашли упоминание в числе задач административного судопроизводства по КАС РФ также укрепление правопорядка и формирование уважительного отношения к закону и суду. Фактическое формирование уважительного отношения к закону и суду посредством судебного процесса можно оценивать лишь обобщенно и субъективно, связывая его с индивидуальным отношением участников судопроизводства к приложенным усилиям и достигнутому результату. Однако деятельность судов имеет важнейшее значение для обеспечения правопорядка в целом в государстве. Правосудие, осуществляемое по закону, является самым значимым фактором обеспечения правопорядка (Сауляк, 2014: 115). Полагаем, что указание на укрепление правопорядка посредством судебного административного процесса выступает первостепенным результатом разрешения споров, значительное количество которых посвящено оспариванию нормативных правовых актов, решений, действий или бездействия органов публичной власти, иных наделенных публичными полномочиями лиц. Следовательно, такая задача вполне могла бы быть отражена в тексте кодекса и соответствует его предмету регулирования. В свою очередь, в числе задач гражданского судопроизводства по ГПК РФ в отличие от КАС РФ отсутствует указание на обеспечение доступности правосудия как действенного инструмента разрешения споров. Задача доступности правосудия отвечает процессуальным положениям об активной роли суда и особенностям возложения бремени доказывания по КАС РФ.

Очевидно, что при разработке КАС РФ законодатель заимствовал значительный массив положений из ГПК РФ, при этом при перечислении задач так и не были сформулированы специфические особенности задачи судопроизводства для сферы административных и иных публичных правоотношений. Особенно отчетливо это видно при сопоставлении похожих норм в КАС РФ и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (АПК РФ).

Интересно сравнение задач административного судопроизводства с соответствующими положениями АПК РФ. Так, задачи арбитражного судопроизводства находят нормативное закрепление в ст. 2 АПК РФ. Легально зафиксированные задачи судопроизводства в арбитражных судах в целом повторяют отмеченные задачи, более конкретно отражая специфику экономических споров и осуществления предпринимательской деятельности. Они находят выражение в виде специальных положений: судебное разбирательство в разумный срок, содействие становлению и развитию партнерских деловых отношений, формирование обычаев и этики делового оборота. Указанные задачи вполне соответствуют особенностям рассматриваемых судами экономических споров. Так, публичное разбирательство с учетом разумности сроков не только отвечает особенностям осуществления сопряженной с риском предпринимательской деятельности, но и корреспондирует материальным нормам ГК РФ. Например, разумный срок можно обнаружить в ст. 157.1, 183, 314 ГК РФ и т. д. по вопросам заключения сделок и исполнения обязательств; ст. 5 ГК РФ посвящена обычаям, а деловые отношения сторон находят упоминание в ст. 438 ГК РФ.

Таким образом, формальное сравнение и сопоставление задач административного судопроизводства с задачами гражданского и арбитражного судопроизводства свидетельствует о формулировании соответствующих норм вне конкретной связи с материальным правом. Законодатель выделил особенности задач административного судопроизводства за счет указания на объект регулирования – осуществление правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений. Установление природы административных (публичных) правоотношений становится возможным на основании ст. 1 КАС РФ, посвященной предмету правового регулирования. Примечательно, что предмет регулирования очерчен законодателем четко, поскольку перечни административных дел, в том числе связанных с осуществлением судебного контроля, являются закрытыми.

Помимо этого, можно согласиться с тем, что в ст. 3 КАС РФ использовано техническое построение норм по аналогии со ст. 2 АПК РФ1. Сами положения, т. е. задачи административного судопроизводства, последовательно заимствованы из ст. 2 ГПК РФ. Схожесть конструкций обусловлена спецификой принятия процессуальных актов и цивилистической природой сравниваемых процессов.

Задачи судопроизводства в судебной практике . Развивая тезис о значимости задач судопроизводства для правоприменительной практики, представляется необходимым обратить внимание на конкретные судебные акты. Суды при принятии решений непосредственно опираются на задачи, закрепленные в ст. 3 КАС РФ.

В п. 29 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2023), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19 июля 2023 г., указано, что при рассмотрении законности оспариваемых решений, действий или бездействия судам нельзя подходить к их проверке формально2. Оценка ответа уполномоченного органа с учетом только соответствия требованиям правовых норм искажает задачи административного судопроизводства. Ссылка на задачу позволила суду более широко подойти к вопросу о проверке законности ответа уполномоченного органа в части исследования и установления фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (п. 3 ст. 3 КАС РФ). Обозначенный подход к пониманию данной задачи развивается, его можно обнаружить и в другом ранее опубликованном документе. В п. 36 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 1 июня 2022 г., отмечается, что задача административного судопроизводства по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела предполагает возможность для лица устранить недостатки искового заявления, указанные в определении об оставлении административного иска без движения3. Кроме того, такую возможность можно усмотреть и при толковании задачи, связанной с обеспечением доступности правосудия по административным делам.

Другие задачи административного судопроизводства также находят закрепление в судебной практике. Так, в п. 42 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23 декабря 2020 г., указано, что отказ в удовлетворении административного иска по мотиву пропуска срока обращения в суд является недопустимым и противоречит п. 2 (защита прав, свобод и законных интересов) и п. 4 (укрепление законности и предупреждение нарушений) ст. 3 КАС РФ. Верховный Суд РФ обратил внимание нижестоящих судов на необходимость принятия соответствующих мер – выяснения препятствующих подаче обращения обстоятельств, исследования фактических обстоятельств административного дела и иных обстоятельств, которые должны быть учтены судами в ходе административного судопроизводства1. Формальный отказ в рассмотрении административного дела фактически означает невозможность защиты нарушенного права, что противоречит задачам административного судопроизводства.

Разнообразные ссылки на задачи административного судопроизводства также можно обнаружить в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 г. № 5 и 9 июля 2020 г. № 17, посвященных вопросам применения норм КАС РФ в судах апелляционной и кассационной инстанций2. Особо значимой для развития отечественной практики является позиция, сформулированная в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 января 2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»3. Суд, исходя из задачи судопроизводства по справедливому судебному разбирательству и в целях обеспечения баланса прав и обязанностей сторон со ссылкой ст. 3 КАС РФ, указал на возможность уменьшения судебных издержек при их неразумном (чрезмерном) характере.

Анализ судебной практики подчеркивает то обстоятельство, что задачи административного судопроизводства понимаются судами конкретно и однозначно – как исключение формального подхода при осуществлении правосудия. В этом смысле задачи административного судопроизводства как дополнительный инструмент судебного правоприменения приобретает особую ценность для формирования стабильной судебной практики. Важно отметить, что судебное толкование, казалось бы, теоретической категории, имеющей лишь значение ориентира в деятельности судов, приобретает высокую правоприменительную значимость.

Подводя итоги исследования, можно прийти к следующим выводам. Во-первых, задачи административного судопроизводства находят реальное воплощение в деятельности судов. Для судов общей юрисдикции они могут выступать в качестве ориентиров в процессе применения процессуальных норм КАС РФ. Во-вторых, задачи отражают связь цели правосудия и непосредственно деятельности судов. Задачи призваны исключить формальность в работе, они нацеливают суд на разрешение административного дела, а участникам судопроизводства позволяют расширить возможности использования механизмов судебной защиты.