К вопросу об антикоррупционном декларировании нефинансовой заинтересованности в современной России

Коррупция как социальный феномен, по сути, является ровесником государства. Ее часто называют ее «извечной социальной болезнью» человечества, а также сравнивают с социальной пандемией и т. п. Давно приобрел аксиоматичность тезис, согласно которому коррупция представляет исключительно серьезную опасность для любого человеческого общества, а также для любого государства, несмотря на его социально-экономический и политический уровень развития.

Известно, что на современном этапе человеческой цивилизации коррупция (помимо широкого спектра проявлений) подразумевает также конфликт интересов и получение материальной выгоды физическими лицами. Для предупреждения коррупции, выявления, пресечения и раскрытия правонарушений, минимизации и ликвидации их последствий используются различные средства, одним из которых выступает антикоррупционное декларирование. Под его действие попадают разные объекты: имущество, доходы, расходы, имущественные обязательства (Ковалева, 2020: 148–149).

В качестве цели настоящего исследования выступает формирование научного подхода к правовому регулированию механизма института декларирования нефинансовой заинтересованности, а также разработка соответствующих рекомендаций, направленных на его дальнейшее развитие и совершенствование.

Методы и методология исследования. Эмпирическая база исследования . При подготовке и написании работы в качестве основного метода использовался теоретический анализ научных публикаций в целях комплексного изучения избранной проблематики и формулирования ключевых выводов обобщающего характера.

Следует отметить, что сложной категорий, на которую распространяется декларирование, является интерес. Например, в среде юристов существует точка зрения, что это возможность получения имущества или иных преимуществ в качестве доходов (Ильюк, 2023: 235). Без личной заинтересованности, которая представляет собой основной мотив совершения противоправных действий в рамках исполнения служебных функций, невозможно представить возникновение конфликта интересов на государственной гражданской службе (Далакян, 2024: 63). В ряде работ авторы делают специальный акцент именно на материальных интересах – ключевой характеристике личной заинтересованности (Гирин, 2016), другие анализируют нематериальную выгоду, поскольку она обязательно присутствует в процессе возникновения конфликта интересов. В частности, В.А. Винокуров приходит к выводу, что личная заинтересованность позиционируется в качестве корысти, т. е. того, что вредит обществу и государству (2024: 116–117). В свою очередь, А.Ю. Романов считает, что заинтересованность представляет собой жизненную ситуацию, которая определяется положением дел, когда субъект совершает или уже совершил юридически значимые действия в процессе осуществления правоспособности для реализации собственных потребностей (2016: 166).

Следует особо подчеркнуть, что различают финансовые и нефинансовые интересы. Под финансовыми интересами понимают любую деятельность, приносящую доход и не совпадающую с функциями занимаемой должности. Целью финансового интереса является извлечение выгоды из финансовой сделки, инвестиции или операции. Если финансовая ценность таких соглашений значима, риск возникновения конфликта интересов увеличивается. Основу для выявления незаконного обогащения составляет именно финансовый интерес, который проанализирован в данной работе.

Нефинансовые интересы представляют собой случаи, не связанные с материальной выгодой для служащего. Нефинансовый интерес коррелирует с такими целями, как личное удовлетворение, социальное влияние или удовлетворение эмоциональных потребностей. По сравнению с финансовым интересом, направленным на достижение финансовых целей, нефинансовый фокусируется на других аспектах жизни: общественном благополучии, культурном развитии или собственном удовлетворении без прямого финансового вознаграждения (Information and analytical support…, 2021).

Важно акцентировать внимание на том обстоятельстве, что в настоящей публикации главное внимание уделяется декларированию нефинансовой заинтересованности. Несмотря на то что нефинансовый интерес непосредственно нацелен на получение нематериальных благ (социальный статус, удовлетворение потребностей и т. д.), в более отдаленной перспективе он нередко предполагает и возможность получения финансовых выгод. Исторически декларирование активов и интересов представляет собой два различных направления, имеющих точки соприкосновения и к сегодняшнему моменту соединившихся в инструменте декларирования. Международное экспертное сообщество считает целями декларирования ликвидацию возможного конфликта интересов и предотвращение сокрытия служащими незаконно полученной прибыли, однако в правопорядках разных государств даны различные оценки целей декларирования (Трофимов, Гарсия, 2020: 8–13).

Содержание декларируемых сведений детерминируются целями антикоррупционного декларирования. В международной практике основной целью декларирования признается именно недопущение ситуации конфликта интересов. Анализ декларируемых данных на наличие индикаторов коррупции направлен на возмещение ущерба государству и наказание служащего. Личная информация служащего раскрывается и в целях повышения уровня доверия граждан по сле- дующим характеристикам: личный характер источника сведений, свобода доступа к сведениям, объем личной информации, степень контролируемости деклараций. Декларирование стимулирует корректную работу системы налогообложения и позволяет защитить интересы государства.

Декларирование нефинансовой заинтересованности тесно взаимосвязано с институтом конфликта интересов, под которым следует понимать ситуацию, когда заинтересованность лица в чем-либо может оказать влияние на исполнение им обязанностей. Важным направлением эффективного функционирования института госслужбы является предупреждение коррупционных связей, поскольку коллизия интересов снижает уровень доверия к аппарату власти (Петрушина, 2023). Важно подчеркнуть, что декларирование аффилированности представляет собой сложный процесс, ориентированный на увеличение прозрачности и предотвращение коррупции путем обеспечения открытости в отношении личных интересов сотрудников. Основной целью декларирования выступает минимизация вероятности столкновения интересов.

Становление и развитие антикоррупционного декларирования нефинансовой заинтересованности в России . Под заинтересованностью согласно п. 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ понимается способность служащих или круга субъектов, связанных с ними общественными отношениями, получать доходы. Финансовый контроль в России представлен следующим образом: налоговые органы извещаются о финансовом интересе (не только о доходах и расходах, но и о имуществе и обязательствах имущественного характера). Данный порядок регулируется действующим законодательством¹.

Система декларирования была определена пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 3612. Так, была установлена обязанность государственных служащих предоставлять при назначении на руководящую должность декларации финансовой заинтересованности, однако публикация этих данных не предполагалась и правила проверки достоверности отсутствовали (Андреечев, 2021: 69–71). Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 обязывал передавать информацию общероссийским СМИ по запросу исключительно в отношении лиц, замещающих государственные должности в порядке назначе-ния3 . Российское законодательство обязывало некоторые категории публичных должностных лиц декларировать финансовый интерес, но не предусматривало сплошной проверки сведений (Деревянко, Журавлев, 2022).

Продуктивной работе по формированию на отечественной почве декларирования финансовой заинтересованности способствуют последовательные и научно обоснованные шаги по имплементации международных стандартов по борьбе с коррупцией: в России в первых редакциях законодательства о государственной службе понятие декларирования заинтересованности появилось раньше, чем конфликт интересов, но при этом существенной практикой не подкреплялось. Новый импульс развития декларирование получило после публикации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ4 и ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» соответственно.

И, наконец, в последнее десятилетие происходит актуализация подходов в соответствии с международными стандартами. Декларирование нефинансового интереса в России имеет ряд несовершенств. Одной из важнейших проблем является определение дохода. Как правило, практическое значение термина «доход» гораздо шире указанного в ст. 41 Налогового Кодекса РФ, поскольку в целях предоставления сведений под доходом понимается более широкая дефиниция, а полученные доходы указываются без вычета НДФЛ. Это и закрепляется в п. 51 Методических рекомендаций по вопросам предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки в 2023 г.

В целях снижения риска наложения ареста на активы многие декларанты разводятся с супругами или переоформляют имущество на родственников, друзей, бывших или нынешних участников корпорации, не обязанных предоставлять сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, что позволяет сохранять контроль над ним без его изъятия (Евсеева, 2022). Но даже при преодолении упомянутых ранее моментов, препятствующих продуктивной работе системе декларирования нефинансовой заинтересованности, позитивный эффект будет минимален, поскольку не предусмотрена система наказаний за преступления в данной сфере. Если лицо, поступившее на службу, не задекларировало заинтересованность, то максимум возможных последствий – привлечение его к дисциплинарной ответственности. Однако аффилированные лица, получающие бенефиты, остаются безнаказанными. Справедливо возникает вопрос: как подвергнуть ответственности заинтересованных лиц, укрывающих коррупционные правонарушения? Ответа на него российское законодательство пока не дает.

Интересен и другой момент: Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ определяет исчерпывающий список категорий лиц, соотношение доходов и расходов которых подлежит пристальному контролю, однако нигде не указано, как информация будет проверяться на достоверность. Такая неопределенность не только не способствует повышению качества надзора за сделками госслужащих, но и может стимулировать рост преступной деятельности по ст. 327 УК РФ. Так, среди недостатков сложившейся в России системы декларирования можно выделить способ определения дохода, разрозненность нормативно-правовых актов, ограниченность круга лиц, обязанных декларировать интерес.

Направления совершенствования антикоррупционного декларирования заинтересованности в России . Антикоррупционное декларирование нефинансовой заинтересованности является относительно новым институтом в Российской Федерации, а значит, еще недостаточно исследовано и имеет ряд вопросов для обсуждения. Необходимо, чтобы декларирование не только соотносилось со сложившейся системой общественных отношений, но и опиралось на мировые стандарты.

Как правило, идентификация незаконно приобретенного имущества происходит при расследовании коррупционных преступлений. Таким образом, сначала происходит преступление, а затем применяется наказание к лицу. Тем не менее есть и другой вариант: преступление пресекается на ранних стадиях, что позволяет своевременно реагировать и воздействовать на причины правонарушения. В этом случае именно антикоррупционное декларирование помогает успешно отслеживать факты незаконного обогащения и предупреждать дальнейшие коррупционные преступления лиц. В свою очередь, государство заинтересовано в том, чтобы не допускать развития коррупционной цепочки, поскольку так снижается необходимость дальнейших судебных разбирательств по коррупционным делам. Это позволяет существенно экономить бюджетные средства и впоследствии направлять их на приоритетные задачи внутренней и внешней политики.

Целесообразно ограничить объект дохода, чтобы искусственно не завышать сумму дохода. Можно выделить «справочный» раздел, в котором будут приведены точечные разъяснения для проверяющих о межличностных неимущественных отношениях с родственниками, друзьями, коллегами, поскольку такие связи могут влиять на принимаемые служащим решения. При этом декларант должен осознавать, что к его близким будет больше внимания, так как у государства будет релевантная информация о близких людях. На законодательном уровне важно определить, кто входит в круг близких родственников. В рамках облегчения антикоррупционной работы сотрудник мог бы изначально обозначать заинтересованность в рамках близких отношений. Это позволило бы находиться государственным служащим «в тонусе»: если лицо не предоставляет достоверные сведения, то подвергается увольнению. Также своевременное предупреждение со стороны служб профилактики в организациях о наличии заинтересованности способствовало бы лучшей работе этих служб, более того, при возникшем преступлении могло бы послужить доказательственной базой при проведении оперативно-разыскных мероприятий.

Проверка деклараций на полноту и достоверность на настоящий момент представляет собой, образно говоря, «непаханое поле» для совершенствования соответствующего законодательства. Несмотря на указанное в ст. 4 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ основание для принятия решения о контроле за расходами должностного лица, необходимо опираться на те данные, которые предоставляет лицо, а возможность написания анонимных жалоб позволила бы увеличить эффективность точечного анализа деклараций (Кондакова, Телегин, 2018).

Еще одной важной сферой совершенствования антикоррупционного декларирования заинтересованности в России являются санкции за незаконное обогащение. Так, выявленные факты несоответствия расходов доходам не влекут правовых последствий для должностного лица. Поскольку в российском законодательстве нет мер наказания за незаконное обогащение, то декларирование теряет смысл (Попкова, 2020). Серьезный барьером на пути введения уголовной ответственности за незаконное обогащение является презумпция невиновности по уголовным делам: одним из возможных решений может стать применение мер не уголовного вида ответственности, а дисциплинарного и гражданско-правового (Конов, Яковлев, 2013: 5–7). Следует подчеркнуть, что декларирование имеет ряд недостатков и нуждается в совершенствовании. Среди наиболее важных сфер в этом отношении вполне возможно выделить следующие: проверка деклараций на полноту и достоверность; спектр наказаний за незаконное обогащение; а также перечень лиц, которые обязаны составлять декларации в целях предотвращения конфликта интересов.

Заключение . Подводя итог, необходимо сделать вывод обобщающего характера, согласно которому ключевой проблемой в сфере декларирования нефинансовой заинтересованности по настоящий момент остается отсутствие единого подхода к тому, каким должно быть декларирование: какие области нужно декларировать, что и в каких форматах следует публиковать, кто имеет право инициировать проверку деклараций? Кроме того, не вполне ясным остается вопрос: каким образом следует устанавливать аффилированность лиц для более эффективного противостояния коррупции.

Целесообразно выделить рекомендации по совершенствованию механизма института декларирования нефинансовой заинтересованности для эффективного противодействия коррупции. Внедрение стандартов антикоррупционного декларирования является первоочередной мерой для повышения продуктивности системы, необходимо расширение обязательного круга лиц, чьи доходы подлежат декларированию, включая не только государственных служащих и их близких родственников, друзей, но и бизнес-партнеров и иных лиц, с которыми служащий может состоять в корпоративных общественных взаимоотношениях. Обеспечение эффективного механизма проверки достоверности предоставляемой информации с использованием технологий и аудиторских процедур, продвижение образовательных программ для государственных служащих о важности этичного поведения и осведомленности в сфере противодействия коррупции, создание механизмов для анонимной подачи сигналов о потенциальных случаях коррупции и недостоверной декларации также могли бы помочь в развитии декларирования. Важно установление строгих санкций за нарушения в области декларирования, включая увольнение, уголовную ответственность, применение технологий для обеспечения целостности и невозможности подделки данных в декларациях.

Развитие международного сотрудничества в обмене опытом в сфере декларирования нефинансовых интересов, постоянное обновление законодательной базы и внесение корректировок в нее для противостояния новым видам коррупционных схем, обеспечение доступности деклараций для общественности в целях повышения открытости и общественного контроля могут стать катализаторами улучшения работы механизма декларирования.

Необходимо помнить и о специализированной подготовке в области борьбы с коррупцией служителей закона для предотвращения и расследования коррупционных нарушений, о проведении регулярных научных исследований для оценки эффективности системы декларирования и внесения корректировок в случае необходимости, а также о непрерывном общественном обсуждении и участии в развитии мер по улучшению системы декларирования для достижения высоких результатов.