К вопросу об автономии российских университетов: историко-документоведческое исследование уставов XIX-XXI веков

DOI:

Citation. Mazur L.N., Karmanova E.D. Autonomy of Russian Universities: Historical Documentation Research of the 19th– 21st Century University Charters. Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya 4. Istoriya. Regionovedenie. Mezhdunarodnye otnosheniya [Science Journal of Volgograd State University. History. Area Studies. International Relations], 2020, vol. 25, no. 2, pp. 156-169. (in Russian). DOI: jvolsu4.2020.2.11

Цитирование. Мазур Л. Н., Карманова Е. Д. К вопросу об автономии российских университетов: истори-ко-документоведческое исследование уставов XIX–XXI веков // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регионоведение. Международные отношения. – 2020. – Т. 25, № 2. – С. 156–169. – DOI:

Введение. История российских университетов имеет множество измерений: историко-культурное, локально-историческое, социальное и пр., каждое из которых делает акцент на изучении определенного аспекта функционирования университета как культурного или социального феномена, влияющего на уровень и качество человеческого потенциала общества. Университет, формируя вокруг себя инновационную среду, по определению является генератором элитарной «университетской» культуры, обладающей качествами трансгрессии, то есть влияния не только на включенные социальные группы – преподавателей и студентов, но и ближайшее, а также отдаленное окружение, а в конечном счете на все пространство, где располагается университет.

Для российских университетов принципиально важным фактором развития выступает государственная политика в области высшего образования, ее цели, направления реализации, система управления университетами.

Государственная политика с момента образования первых университетов отличалась некоторыми чертами: во-первых, она носила патерналистский характер, развивая и поддерживая систему высшего образования, ориентированную на подготовку управленческой и научной элиты, то есть формирование человеческого капитала; во-вторых, университеты были встроены в централизованную систему государственного управления и находились под ее постоянным контролем.

Взаимоотношения между властью и университетами складывались непросто из-за недоверия бюрократической верхушки к университетской среде с ее притязаниями на автономию и академическую свободу. Университет воспринимался бюрократией как рассадник вольнодумства и угроза власти. Причина такого отношения кроется в противостоянии двух субкультур (бюрократической и университетской), которое возникло объективно в результате попытки механистического перенесения европейской модели университета на российскую почву и нашло отражение в либеральных циклах университетской истории.

Цель данной статьи – на основе сравнительного анализа уставов российских университетов дать оценку особенностям нормативного регулирования деятельности университетов в XIX – начале XXI в. и охарактеризовать модели университетской автономии в России.

Методы и материалы. В статье реализован документоведческий подход к изучению университетских уставов, основное отличие которого от источниковедческого анализа состоит в более пристальном внимании к процедурам документирования и движения документа – его подготовки, удостоверения и использования, а также анализе условий происхождения и характера документа: является он инициативным или спровоцированным?

Документоведческий подход опирается на методы дипломатики, в частности клаузу-ально-статистический (формулярный) метод анализа актов, разработанный А.С. Лаппо-Данилевским [11]. Он включает не только изучение структуры и содержания / стиля нормативно-правовых документов определенного вида, но также их классификацию (типовой, индивидуальный; абстрактный, конкретный), особенности происхождения и оформления документа и эволюцию функций.

Формулярный анализ уставов университетов позволяет более глубоко охарактеризовать специфику отражаемого явления, обозначаемого термином «университетская автономия». Для оценки динамики информационной структуры уставов был использован также метод структурно-тематического контент-анализа, позволяющий оценить объем внимания к отдельным вопросам функционирования университетов в России.

Обсуждение. Эволюции понятия университетской автономии и конкретно-исторической ее характеристике на примерах университетов разных стран и регионов посвящена обширная литература [17]. Особый интерес к этим вопросам проявился в последние годы в связи с реформами высшей школы и очередным наступлением власти на университетские свободы [13; 14; 15]. К ним традиционно относятся право на самоуправление (выборность профессоров, деканов, проректоров и ректора, наличие университетского суда), на присуждение научной степени и так называемые академические свободы, обеспечивающие независимость университета в вопросах научных исследований, преподавания, разработки образовательных программ [6]. Эти права закрепляются на локальном уровне в уставе – организационно-правовом документе, отражающем структуру университета, основные принципы и порядок его жизнедеятельности.

Автономия университета в современной литературе определяется как право высшего учебного заведения в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности [13, с. 147]. Чаще всего в дефиниции понятия «автономия университета» уточняется, что имеет место, как отмечено в Российской исторической энциклопедии, « определенная степень самостоятельности в решении вопросов жизнедеятельности и самоуправления». Между тем в словаре Брокгауза и Эфрона рассматриваемое понятие характеризуется через ключевые слова «свобода действия», «самостоятельное бытие», «право», предоставляемое объединениям, сословиям, корпорациям руководствоваться собственными нормами. Таким образом, имеется известное противоречие в толкованиях понятия университетской автономии, которое во многом является результатом формирования специфической российской модели университета, отличающейся от западной.

Европейская и российская модели университетской автономии. Университеты появляются в Европе в XII–XIII вв. и оформляются в соответствии с социальными механизмами средневекового общества как корпорация студентов (школяров) и/или преподавателей (магистров) для защиты своих прав [16]. Источником формирования университетского права в средневековье был статут / устав – свод правил, регламентирующих повседневную жизнь университетской корпорации, а также – привилегии, дарованные сувереном (светским или церковным) и закрепленные в хартии. Поскольку появление первых университетов было тесно связано с церковной историей, то происхождение университетского устава от монастырского представляется вполне вероятным.

Университетский устав был инициативным документом и первоначально существовал в устной форме 2. Он включал правила проведения занятий и экзаменов, устанавливал форму одежды, определял порядок утверждения ректора, деканов и т. д. [2]. Все члены университета торжественно клялись соблюдать устав. Позднее эти правила стали фиксироваться в письменной форме. Наиболее древние сохранившиеся письменные редакции устава университетов относятся к началу XIII века.

Так, например, согласно уставу 1215 г., составленному кардиналом Робертом Керзоном, Парижский университет считался объединением магистров и школяров, каждый из которых обладал своими правами и обязанностями. В уставе была зафиксирована организационная структура университета, система управления и порядок выборов прокураторов и ректора. Ректор управлял университетом, опираясь на поддержку королевской власти, и был независимым от городских властей и канцлера Собора Парижской богоматери. В более поздних редакциях устава были сформулированы правила, относящиеся к учебе и учебным программам, включая списки обязательных и «нежелательных» книг, методы обучения, порядок защиты диссертаций и присвоения ученых степеней, а также требования к одежде преподавателей и церемониям похорон учителей и школяров [2]. Устав Парижского университета 1253 г. с оттиском печати является самым древним документом такого рода, дошедшим до наших дней [5].

Итак, университетская автономия была явлением средневекового сословного права, организуя и защищая университетский социум от давления окружающей городской среды. Эта модель воспроизводилась новыми университетами в разных регионах, приобретая свойства архетипа со своей субкультурой, характерными чертами которой стали открытость, корпоративность, наднациональность и всесословность, независимость, выборность [7].

В новое и новейшее время в условиях формирования правового государства идея автономии университетов трансформировалась. Они были лишены ряда сословных прав, но основные полномочия по самоуправлению были за ними сохранены, а также добавлены права академического плана – свободы преподавания, обучения и научных исследований. Одновременно возросла контролирующая функция государства. В Болонской хартии, подписанной в 1988 г., закреплены положения, включающие как академическую свободу, так и самоуправление. В ней представлена идеальная модель университета, независимого от политических, экономических и идеологических влияний.

Несколько иной путь прошли университеты в России. Во-первых, они появились относительно поздно – в XVIII в.; во-вторых, развитие университетов шло в тесном взаимодействии с академической наукой при одновременной дифференциации функций: научно-исследовательская функция университета была усеченной, что влияло на эффективность учебного процесса и статус университета; в-третьих, их образование и развитие находилось под жестким контролем государства; в-четвертых, образцом для российских университетов служила европейская модель, а организаторами университетов выступали европейски образованные профессора, что способствовало формированию в рамках бюрократической системы управления университетской субкультуры с притязаниями на классический вариант автономии и их перманентное противостояние, обусловившее «либеральные» циклы истории российских университетов.

К моменту появления первых университетов в России университетская автономия в Европе в своих основных чертах сложилась как система корпоративных прав и привилегий и стала традицией, игнорировать которую самодержавие не могло, но и принять не хотело. Эта борьба европейской традиции университетского самоуправления и бюрократической системы Российской империи, а впоследствии – советской и современной российской нашла отражение в законодательных актах, а также уставах университетов. Как отметил С. Кэссоу, «доверие было заменено уставом» [10, с. 323], который выполнял не столько организационно-правовые функции, сколько выступал в качестве транслятора представлений власти о месте и роли университета в российском обществе. Изначально устав российского университета был спровоцированным документом 3 и в этом состояло его коренное отличие от устава европейского университета.

История уставов российских университетов тесно связана с образованием Академии наук. 28 января 1724 г. Сенат принял Указ об учреждении Академии наук с университетом и гимназией. По поручению Петра I лейб-медик Блюментрост подготовил проект Регламента устройства Академии наук и при ней университета и гимназии, в соответствии с которым в качестве основной задачи университета было определено не столько служение науке, сколько распространение научных знаний. На основе проекта планировалось подготовить устав, но в связи со смертью императора этот процесс прервался.

Следующий этап истории университетского устава соотносится с начальным периодом функционирования Московского университета. В 1755 г., 12 января, Елизаветой Петровной был подписан именной указ «Об учреждении Московского университета и двух гимназий» и проект регламента, согласно которому университет имел в своем составе три факультета (юридический, медицинский и философский) и десять кафедр. Для управления университетом были назначены два куратора – по учебным и хозяйственным делам, а также создана канцелярия во главе с директором, в руках которого была сосредоточена вся административная власть. В качестве совещательного органа по организации учебнонаучной работы была учреждена Конференция профессоров. Университет получил ряд привилегий по образцу европейских университетов: право присуждать ученые степени; покровительство монарха; освобождение от налогов; университетский суд. Одновременно в проекте устанавливалась подчиненность университета Сенату.

В 1760 г. Конференция профессоров приступила к обсуждению проекта Регламента (Устава) Московского университета. В 1762 г. он был представлен куратору Ф.П. Веселовскому, но так и не был утвержден. В 1765 г. работа над уставом возобновилась и в 1767 г. на рассмотрение Екатерине II было передано «Мнение об учреждении и содержании университета и гимназии в Москве», которое также осталось без последствий [12]. Видимо, идеи выборности проректоров и деканов, экономической независимости университета не привлекли императрицу, или ее внимание переключилось на более важные вопросы – так или иначе об уставе забыли до 1802 года.

Первый устав Московского университета был подписан 5 ноября 1804 г. Александром I вместе с Утвердительной грамотой. Разработка его велась в тесной связи с подготовкой реформы просвещения и была поручена попечителю университета М.Н. Муравьеву. В качестве образца для составления устава послужили «лучшие» иностранные заведения, преимущественно немецкие [1, с. 257–269]. Устав определял учебно-организационную структуру и управление университета, а также права профессоров и доцентов; обязанности студентов; порядок организации учебного процесса.

Российский университет, по общему мнению, был ближе всего к немецкой модели, которая сочетала образование и научную деятельность [15]. Он частично реализовывал принципы автономии, скорее, как дань европейской традиции, но был включен в централизованную систему управления и находился в ведении Министерства народного просвещения, что предопределило финансовую зависимость университета от бюджетных средств. Устав 1804 г. стал своеобразным эталоном российской модели университетской автономии, которая, однако, просуществовала недолго и в 1835 г. фактически была ликвидирована.

Информационная структура первого устава послужила образцом для составления последующих версий с дополнениями и модификациями, отражающими особенности эпохи. Число глав и статей могло меняться, как и последовательность их расположения, но общая логика и структура документа оставались стабильными (см. таблицу).

Следует отметить еще один момент, важный для понимания функций устава как организационного-правового документа: в уставе 1804 г. университет определялся как корпорация преподавателей: «Императорский Университет есть высшее учебное сословие, для преподавания наук учрежденное» [12]. Начиная с Общего устава 1835 г., в разработке которого принял участие С.С. Уваров, подход к определению сущности университета меняется: в «Общих положениях» он ха- рактеризуется как учреждение, а не сословная корпорация. Подобный институциональный подход сохранялся на протяжении всего последующего времени за исключением, пожалуй, 1990-х гг., когда на низовом уровне (в индивидуальных уставах) встречаются попытки реанимации представлений об университете как корпорации преподавателей и студентов. Так например, Устав Уральского государственного университета, принятый в 1993 г. и переутвержденный в 1998 г., наряду с институциональным определением университета содержал статью, где указывалось, что «университет – это творческое сообщество профессоров, преподавателей, сотрудников и обучающихся, объединенных целью постижения научной истины, утверждения принципов гуманизма и справедливости» [18, с. 4]. В версии устава 2002 г. этот пункт отсутствует.

Таким образом, уже начиная с Общего устава 1835 г. он превращается из корпоративного правового документа в инструмент государственного регулирования деятельности российских университетов. Вероятно, поэтому практически сразу были предприняты меры по его унификации. Если Устав Московского университета 1804 г., а также Казанского и Харьковского можно классифицировать как индивидуальные, хотя они и были составлены по единому образцу, то устав 1835 г. уже представлял собой новую разновидность документа – Общий устав, единый для императорских университетов, перечень которых постоянно рос 4. Общий устав выполнял также функции примерного для других высших учебных заведений, не перечисленных в документе. Он положил начало традиции разработки общих уставов, которую продолжили Александр II и Александр III, а впоследствии подхватили большевики, введя понятие типового устава. Общий и типовой уставы – это два варианта унификации структуры документа, а вместе с ней – централизации и стандартизации системы управления университетами, но второй вариант более гибкий, так как в большей степени учитывал особенности конкретных университетов и поддерживал их разнообразие.

Была унифицирована и процедура разработки и утверждения университетских уставов. За подготовку проекта Общих уставов отвечало Министерство народного просвеще- ния, он рассматривался в Государственном совете и утверждался императором. Наиболее полно эта процедура отражена в сопроводительных документах к уставу 1884 года. Помимо Указа Правительствующему Сенату, а также Штатов императорских университетов и Росписания временных должностей и окладов, в 1884 г. было оформлено Мнение Государственного совета «Об общем уставе и штате императорских российских университетов», где в форме выписок из журналов заседаний соединенных департаментов законов и государственной экономии за ноябрь 1883 г. – май 1884 г. и общего собрания 29 мая 1884 г. изложено обсуждение отдельных пунктов устава.

Формуляр общего устава в целом оставался стабильным и включал следующие реквизиты: наименование документа; указание на место и дату утверждения (например, в Санкт-Петербурге ноября 5-го дня 1804 года); текст, разделенный на главы и статьи; визу императора («Быть по сему»), начертанную на первом листе подлинника с указанием даты и места утверждения документа.

Структурно-тематический контент-анализ текста общих и типовых уставов университетов, действовавших в XIX–XXI вв., позволяет проследить, как менялся объем внимания власти к различным аспектам деятельности университетов: с усилением консервативной тенденции, ростом бюрократизации системы управления растет и объем внимания к организационно-управленческим вопросам и, напротив, снижается к правам преподавателей и студентов – основных агентов университетской жизни. В периоды реформирования и либерализации власти усиливается внимание к учебной и научной деятельности университета и его социальной составляющей (см. таблицу).

Обобщение результатов контент-анализа позволяет выделить имперскую, советскую и постсоветскую модели устава университета. В частности, уставы императорских университетов сохраняют элементы корпоративности (21,1 % статей устава в среднем было посвящено правам и обязанностям преподавателей), преимущественно ориентированы на учебный процесс (10,8 % статей), регулирование организационной структуры (11,9 %) и системы управления / самоуправления (34,7 %) (см. таблицу).

Не останавливаясь подробно на анализе содержания общих уставов университетов 1835, 1863 и 1884 гг. (этому вопросу посвящена обширная литература [8; 9; 10; 14; 15]), все же подчеркнем, что при всех колебаниях в сторону увеличения / уменьшения университетских свобод, уставы закрепляли преимущественно образовательную функцию университета, включенного в общегосударственную систему просвещения и подотчетного соответствующему министерству. Университетский устав менялся вме- сте со сменой императоров и поворотами внутренней политики.

В этом смысле он выступал отражением не столько собственно университетской жизни, сколько представлений власти о месте и роли университета в российском обществе. Такая модель университета, полностью встроенная в управленческую вертикаль, в наибольшей степени соответствовала характеру власти и системе управления. С другой стороны, потеря университетами особых прав и свобод неизбежно вела к на-

Структурный контент-анализ уставов / положений высших учебных заведений России в XIX – начале XXI в., количество статей в документах / в процентах * Structural content analysis of charters / regulations of higher education institutions of Russia in the 19th – early 21st cc., number of articles in documents / as a percentage *

Год принятия устава	Общие положения	Структура университета / вуза	Управление	О преподавателях	О студентах	Учебный процесс	Научная деятельность	Прочие **	Количество глав (разделов) / статей
1804	4/2,1 %	26/ 13,9 %	71/38,0 %	23/12,3 %	19/10,2 %	15/8,0 %	1/0,5 %	28/15,0 %	16/187
1835	4/2,4 %	28/16,5 %	63/37,3 %	50/29,6 %	4/2,4 %	10/5,9 %	0/0,0 %	10/5,9 %	9/169
1863	1/0,7 %	13/8,8 %	49/33,3 %	37/25,2 %	15/10,2 %	13/8,8 %	2/1,4 %	17/11,6 %	12/147
1884	5/3,2 %	13/8,3 %	47/30,1 %	27/17,3 %	21/13,5 %	32/20,5 %	0/0,0 %	11/7,1 %	16/156
Средние значения	3,5/2,1 %	20,0/ 11,9 %	57,5/ 34,7 %	34,2/21,1 %	14,7/9,1 %	17,5/ 10,8 %	0,8/0,5 %	16,5/9,9 %	13,2/165,0
1921	1/2,7 %	1/2,7 %	29/78,4 %	2/5,4 %	1/2,7 %	2/5,4 %	1/2,7 %	0/0,0 %	2/37
1938	6/10,5 %	3/5,3 %	16 /28,1 %	3/5,3 %	16/28,1 %	7 /12,2 %	0/0,0 %	6/10,5 %	10/57
1961	7/12,1 %	10/17,2 %	11/19,0 %	6/10,3 %	11/19,0 %	5/8,6 %	3/5,2 %	5/8,6 %	8/58
1969	7/9,6 %	7/9,6 %	14/19,2 %	6/8,2 %	11/15,1 %	7/9,6 %	2/2,7 %	19/26,0 %	10/73
Средние значения	5,2/8,7 %	5,2/8,7 %	17,5/ 36,2 %	4,2/7,3 %	9,8/16,2 %	6,5/9,0 %	1,5/2,6 %	7,5/11,3 %	7,5/56,2
1993	12/10,4 %	2/1,7 %	10/8,7 %	14/12,3 %	11/9,6 %	33/28,7 %	2/1,7 %	31/26,9 %	12/115
2006	27/19,1 %	1/0,7 %	17/12,1 %	10/7,1 %	4/2,8 %	38/27,0 %	9/6,4 %	35/24,8 %	12/141
2008	17/15,0 %	6/5,3 %	14/12,4 %	6/5,3 %	23/20,4 %	26/23,0 %	4/3,6 %	17/15,0 %	9/113
Средние значения	18,7/ 14,8 %	3,0/2,6 %	13,7/ 10,9 %	10/8,2 %	12,7/ 10,9 %	32,3/ 26,2 %	5/3,9 %	27,7/ 22,2 %	11,0/123,0
2018 ***	36/21,6 %	8/4,8 %	81/48,5 %	4/2,4 %	0/0,0 %	3/1,8 %	3/1,8 %	32/19,2 %	9/167

Примечание. * Составлено по: Устав Московского университета 1804; Общий устав императорских российских университетов 1835; Общий устав императорских российских университетов 1863; Общий устав императорских российских университетов 1884; Положение о высших учебных заведениях РСФСР, утвержденное декретом СНК РСФСР от 02.09.1921 г.; Типовой устав высшего учебного заведения 1938; Положение о высших учебных заведениях СССР 1961 г.; Положение о высших учебных заведениях СССР 1969 г.; Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования Российской Федерации 1993 г.; Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования 2008 г.; Устав (типовой) государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования 2006.

** «Прочие» включали следующие разделы: в 1804 г. разделы об университетском суде и типографии; 1835 г. – корпоративные права; 1863 г. – об университетском суде, права и преимущества университета; 1884 г. – об инспекторе студентов, права и преимущества университета; 1938 г. – общественные организации, имущество и средства, порядок утверждения устава; 1961 г. – имущество и финансы; 1969 г. – права вуза, общественные организации, имущество и финансы; 1993 г. – академические свободы и автономия; контроль за деятельностью вуза, экономика, международная деятельность, учет и отчетность; 2006 г. – экономика, международная деятельность; 2008 г. – экономика вуза, учет и отчетность, международная деятельность.

*** Устав УрФУ, утвержденный в 2018 году.

учной деградации вузов и снижению уровня образования.

Это обусловливало и специфическое отношение к уставу: он стал восприниматься как формальный документ – декларация, вторичная по отношению к законодательным актам и министерским циркулярам. Он постоянно корректировался с тем, чтобы «соответствовать» министерским указаниям. В частности, по подсчетам А.Е. Иванова, к 1913 г. были откорректированы 42 из 149 статей устава 1884 года [9, с. 174]. С.И. Посохов, анализируя отношение к университетскому уставу разных слоев общества, отмечает постепенную утрату документом реальных функций и превращение его в символ , имеющий множество значений: для профессоров – символ самоуправления, для власти – децентрализации, для революционной оппозиции – обмана, для либералов – прообраза конституции [14, с. 379].

Университет в советской и постсоветской реальности. С установлением советской власти университеты как вид учебного заведения оказались в зоне риска. Среди большевиков были сторонники их полной ликвидации как трансляторов буржуазных ценностей. Но все же возобладала более умеренная позиция – сохранить университеты и сделать их доступными для рабочих и крестьян. Одновременно начались поиски новой модели высшей школы, которая должна была заменить классический университет. Таким эталоном стал втуз (высшее техническое учебное заведение). В идеале он представлял собой учебное заведение при заводе для подготовки кадров [3, с. 7]. Вариациями этой модели стали региональные политехнические институты, учитывающие отраслевую специализацию региона, вечерне-заочные институты (филиалы), связанные с крупными предприятиями. Они определяли лицо высшего образования в СССР и наряду с другими отраслевыми вузами (педагогическими, медицинскими, сельскохозяйственными, лесохозяйственными и пр.) обеспечивали народное хозяйство кадрами. Классические университеты сохранились в системе высшего образования, но их доля была незначительной: в 1970 г., по данным Большой советской энциклопедии, они составляли 6,5 % от общего числа вузов в стране. Так же, как и отраслевые институты, университеты были связаны плановыми заданиями и готовили не столько ученых, сколько специалистов для экономики, образования, культуры.

Таким образом, советская система высшего образования была полностью встроена в народнохозяйственный комплекс, подчинена механизмам централизованного планирования, что не могло не отразиться на организационно-управленческой структуре учебных заведений.

Основным регулятором внутренней жизни вузов в раннесоветский период были декреты советской власти и постановления СНК, регламентировавшие прием, правила распорядка. На локальном уровне до начала 1920-х гг. использовались по традиции уставы, утвержденные в Наркомпросе. Примером такого индивидуального устава может служить Устав Уральского университета, образованного декретом правительства в 1920 году. Интересно, что на утверждение в Наркомат просвещения было представлено два проекта устава [4, с. 60–72]. Оба проекта исходили из необходимости развития университета как политехнического вуза, обеспечивающего потребности промышленности региона в квалифицированных кадрах. Отличие состояло в понимании уровня самостоятельности (автономии) университета и его подразделений.

Первое Положение о вузах было принято декретом СНК РСФСР от 02.09.1921 г., через год в несколько подкорректированном виде его утвердили декретом СНК РСФСР от 03.06.1922 года. В этих нормативных документах были закреплены принципы централизации управления, ориентации на кадровые потребности народного хозяйства и государственно-партийного контроля за всеми сторонами жизни вуза, в том числе научной и учебной работой, содержанием образования. Первоначально основным объектом государственного регулирования была система управления вузом и его организационная структура (см. таблицу). Вопрос стандартизации содержания образования был решен позднее – в годы индустриализации: 19.09.1932 г. было принято постановление ЦИК СССР «Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах». Тогда же была поставлена задача разработки типового устава для вузов. 27 февраля 1934 г. вуза был утвержден первый Типовой устав, на основе которого каждый вуз разрабатывал и принимал собственный устав.

Окончательно порядок функционирования советской высшей школы закрепило Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1936 г. «О работе высших учебных заведений и о руководстве высшей школой», в котором было подтверждено право на бесплатное обучение, были определены порядок и сроки вступительных испытаний, устанавливался единый график учебного процесса, структура управления высшей школой, детально прописывались права и обязанности директоров, заместителей по научной и учебной работе, деканов, руководителей кафедр. Государство полностью контролировало процесс создания / ликвидации вуза, его организационную структуру: факультеты, специальности и кафедры создавались и ликвидировались только решением Комитета по делам высшей школы при СНК СССР.

5 сентября 1938 г. Постановлением СНК СССР был утвержден новый Типовой устав вуза, текст которого представлял собой шаблон, куда в качестве переменной информации вводилось название вуза, Наркомата, к которому он относился, перечень специальностей и читаемых дисциплин. Устав подлежал утверждению в Комитете по делам высшей школы при СНК СССР по представлению руководителя наркомата, в ведении которого находился вуз.

Через 20 с лишним лет, 21 марта 1961 г., Совет Министров СССР утвердил новое Положение о высших учебных заведениях СССР. Оно сохранило информационную структуру Типового устава 1938 г. с небольшими дополнениями: был введен специальный раздел, посвященный научно-исследовательской работе; восстановлена выборность деканов, заведующих кафедрами, избрание преподавателей по конкурсу. Таким образом, Положение 1961 г. легализовало понятия университетской автономии и свободы, получившие дальнейшее развитие в Положении о высших учебных заведениях СССР, утвержденном 22 января 1969 года.

Возрождение университетской автономии, пусть и в ограниченном масштабе, спо- собствовало активизации научно-исследовательской работы, заметному подъему уровня научных и учебно-методических разработок, в частности, толчок к развитию получили провинциальные вузы, многие из которых преодолели региональные границы и приобрели всероссийский, а нередко и всесоюзный статус. К числу последних можно отнести Уральский государственный университет, где в 1960-е гг. сформировались научные школы, получившие всесоюзную известность: в 1957 г. профессор П.Г. Конторович организовал здесь первое в России после 1917 г. математическое общество. В 1960 г. М.Н. Руткевич создал социологическую лабораторию, а профессор Б.В. Павловский – первую за пределами Москвы и Ленинграда кафедру истории искусств; на историческом факультете сложилась научная школа византинистов во главе с М.Я. Сю-зюмовым.

Однако следует отметить и другую тенденцию: введение вместо Типового устава Положения весьма симптоматично, поскольку последнее обычно рассматривается в документационном обеспечении управления как организационный документ второго уровня. Оно определяет место, функции, направления деятельности объекта (организации или структурного подразделения) в организационной структуре более высокого уровня (в данном случае – Министерства образования), то есть является свидетельством несамостоятельности, подчиненности объекта регулирования.

Таким образом, в советский период получил развитие механизм управления высшей школой, который опирался на разработку ведомствами нормативных документов, определяющих порядок функционирования, основное содержание деятельности и подчиненность высших учебных заведений (Типовые уставы, Типовые правила внутреннего распорядка, Положения о высшей школе). Они транслировались на локальный уровень, воплощаясь в индивидуальных уставах вузов, правилах внутреннего распорядка, а также должностных инструкциях.

В целом для советского варианта устава в сравнении с имперским вариантом была свойственна дифференциация объема внимания к социальным акторам: снижение почти в 3 раза удельного веса статей, посвященных преподавателям и, напротив, увеличение внимания к студентам; а также переключение с регулирования процессов (учебная и научная деятельность) на организационно-управленческие (бюрократические) вопросы (см. таблицу). Элементы самоуправления допускались на уровне структурных подразделений, но под жестким контролем профсоюзных и партийных организаций. Таким образом, устав утрачивает корпоративные черты и принимает на себя функции организационного документа второго уровня.

Что касается университетской автономии, она была официально отменена большевиками и объявлена «детищем феодальнопомещичьего строя» и «пережитком». Однако сохранилась как элемент университетской субкультуры, носителями которой были профессора, сотрудничавшие с советской властью. В официальном дискурсе советская модель управления вузом опиралась на принципы демократического централизма, предусматривающие элементы самоуправления на низовом уровне, что способствовало перекодировке понятия университетской автономии, которое стало трактоваться сугубо в контексте ограниченного самоуправления и в таком виде мигрировало в нормативные документы постсоветского времени.

Новый цикл либерализации университетской жизни приходится на 1990-е гг. и непосредственно связан с реформой системы высшего образования. В 1992 г. был принят Закон «Об образовании», в 1996 г. – Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Их реализация сопровождалась разработкой нового Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования Российской Федерации (утверждено Постановление СМ РФ от 26.06.1993 г.). Глава 4 Положения содержала статьи об академических свободах и праве на автономию, которая трактовалась как «самостоятельность в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из его устава» (ст. 37). Но и в новой российской реальности автономия вуза предусматривалась в весьма ограниченном варианте, контролируемом учредителем. А поскольку учредителем государственных учебных заведений было соответствующее мини- стерство, оно и определяло степень свободы университетов.

В 1990-е гг. университетам была предоставлена самостоятельность в вопросах формирования учебных планов, определения содержания образования и проблематики научных исследований, были введены демократические нормы университетского самоуправления с выборами руководителей всех уровней: от ректора до заведующего кафедрой. Вузы получили право коммерческой деятельности, что позволило им расширить источники формирования бюджета за счет оказания платных образовательных услуг. Изменилась и процедура принятия и удостоверения устава: он разрабатывался университетом на основе Типового положения, принимался конференцией преподавателей и сотрудников, удостоверялся ректором; регистрировался в территориальном исполнительном органе, но предварительно устав необходимо было согласовать в министерстве, оно же было полномочно на заключительном этапе утвердить устав приказом.

Либеральная модель университетского устава, сложившаяся в 1990-е гг. и наиболее полно со времени Великих реформ отразившая идею университетской автономии, отличается ростом внимания к процессам, связанным с организацией учебы, экономики вуза, международных связей при одновременном снижении интереса к организационно-административным вопросам (более чем в 2 раза). Возможно потому, что принципиальных изменений в организационной структуре университета и системе управления в сравнении с советским временем не произошло за исключением корректировки полномочий и процедур формирования высшего уровня управления (см. таблицу).

Поворот к централизации управления вузами и ограничению дарованной законом 1996 г. ограниченной автономии приходится на вторую половину 2000-х гг. и получил отражение в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) (утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 71), а также в Уставе (типовом) государственного образовательного учреждения высшего профессио- нального образования (утвержден письмом Рособразования от 14.11.2006 № 2077/12-16). Они способствовали унификации образовательной деятельности и ограничению финансовой самостоятельности государственных университетов.

В окончательном виде правовой статус вузов разных категорий и их полномочия в сфере самоуправления и академических свобод были определены в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (от 29.12.2012 № 273-ФЗ). Слово «автономия» в законе встречается три раза, тезис о самоуправлении сводится к разработке организацией соответствующих локальных нормативных актов с опорой на федеральные законы, где все предельно детализировано, не оставляя образовательным учреждениям выбора (ст. 28, п. 1). Та же ситуация наблюдается с академическими свободами: они заявлены в законе, но реализуются в границах общего законодательства Российской Федерации.

Отдельная статья закона посвящена уставу образовательной организации, в том числе определена его информационная структура. В уставе должны быть указаны: «1) тип образовательной организации; 2) учредитель или учредители образовательной организации; 3) виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; 4) структура и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок их формирования и сроки полномочий» (ст. 25). Таким образом, функции устава сведены к одной – информационной.

Функциональная и информационная ограниченность современного устава университета хорошо видна на примере Устава Уральского федерального университета, утвержденного в 2018 г. (см. таблицу): из 167 статей 36 составляют общие положения, включающие перечень основных и вспомогательных видов деятельности, причем число последних достигло 94 (к примеру, оказание делопроизводственных и кадровых услуг и т. д.); 81 статья (48,5 %) посвящена описанию системы управления вузом и компетенций ее органов, в том числе новых – Наблюдательного, Попечительского совета и пр.; нет ни одной статьи о студентах; всего 4 статьи о сотрудниках, по 3 статьи об учебной и научной деятельности,

32 статьи отведены экономике вуза и перечню локальных актов [19]. Такое перераспределение внимания не удивительно: большинство процедурных вопросов, связанных с реализацией образовательного процесса, в том числе права и обязанности обучающихся и преподавателей, регулируются федеральным законом и не относятся к компетенциям вуза.

Таким образом, для современной системы высшего образования, невзирая на категорию университета, характерна общая тенденция, связанная с фактической ликвидацией университетской автономии как в вопросах самоуправления, так и академических свобод. Отдельные новации (разрешение ряду университетов утверждать свои образовательные стандарты или присуждать ученые степени) не меняют общей картины возврата к советской модели «государственного» университета, встроенного в управленческую вертикаль и полностью контролируемого ею. Противостояние университетской и бюрократической субкультур продолжается и усиливается в связи с политикой оптимизации штатов, сокращением финансирования вузов, бюрократизацией системы управления, которая занимается, с одной стороны, постоянным реформированием, а с другой – ужесточением контроля.

Высшая школа в России в настоящее время лишена не только академических прав и свобод, но и реальной поддержки власти. Сокращение бюджетного финансирования при ограничении возможности ведения самостоятельной финансовой политики и реализации образовательных услуг ставит вузы в зависимость от государственных программ поддержки, но они носят точечный характер и охватывают едва ли не 1/10 часть учебных заведений. В этих условиях неизбежен кризис системы высшего образования, снижение уровня профессиональной подготовки и в конечном счете качества человеческого капитала российского общества.

Результаты. В России в процессе исторического развития сложилась своя модель университетского образования – государственный университет, зависимый от власти и встроенный в управленческую вертикаль. Особенностью этой модели является: с одной стороны, систематическая организацион- но-функциональная перестройка (глубинное реформирование), сопровождавшаяся разрывом традиции; а с другой – сохранение в университетской среде корпоративного самосознания и университетской субкультуры, опирающейся на представления об автономии и академических свободах, которые были заимствованы из европейской традиции и входили в противоречие с российской бюрократической системой управления.

Противостояние этих двух субкультур нашло отражение в либеральных циклах истории российских университетов. В истории российской высшей школы можно выделить несколько периодов, когда университеты обладали ограниченной автономией – это начало и середина XIX в. (либеральные реформы); 1920-е гг. (организационные и методические эксперименты); 1960-е гг. (возрождение ограниченной автономии университетов); 1990-е гг. (самоуправление и академические свободы).

Либеральные циклы получили непосредственное отражение в уставах университетов, но анализ процедурных моментов их разработки и функционирования позволяет сделать вывод, что автономизацию следует рассматривать как временное отклонение от базовой модели государственного университета.