К вопросу об эффективности управления федеральной собственностью управления Федеральной службы исполнения наказаний

Гипотезой настоящего исследования является то, что государственная федеральная собственность, закрепленная за органами и учреждениями уголовноисполнительной системы (далее – УИС) или территориальными управлениями Федеральной службы исполнения наказаний (далее – ФСИН России) на основании статьи 11 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», используется недостаточно эффективно. Свидетельством этого служат как отчеты контрольных органов1, так и собственная практика автора.

Анализ нормативных правовых актов УИС2, положений о территориальных управлениях ФСИН России3, уставов отдельных учреждений4 показывает, что в них в должной мере не учтены требования к учету государственной собственности, закрепленной за УИС, контролю над ней и другие функции, связанные с управлением такой собственностью. На состоявшемся 9 февраля 2012 года расширенном заседании коллегии ФСИН России , посвященном подведению итогов деятельности УИС в 2011 году и постановке задач на 2012 год, эти вопросы тоже не обсуждались.

Не разработана в настоящее время эта важная тема и в ведомственной научной практике. Например, Э. Карпов в работе, посвященной финансовому контролю в уголовно-исполнительной системе, не затрагивает проблемы нарушений в сфере управления государственной собственностью, находящейся в распоряжении УИС5.

Диссертационное исследование П. Подъ-яблонского6, посвященное аналитическому обеспечению деятельности УИС, не касается вопросов контроля над рассматриваемой нами сферой деятельности. Н.С. Матвеева в работе, посвященной государственному регулированию предпринимательства в производственном секторе уголовно-исполнительной системы России, тоже не касается этой проблемы, хотя указывает на то, что радикальное реформирование национальной экономики и переход на рыночные механизмы хозяйствования привели к значительному ухудшению экономического положения производственных структур, входящих в УИС, к снижению их рентабельности. Наряду с низкой обеспеченностью этих структур оборудованием, машинами и механизмами, износ зданий и сооружений достиг 62,2 процента, машин и оборудования – 72,5 процента, по лесовозной и лесозаготовительной технике приблизился к 90 процентам7.

Тем не менее мы абсолютно уверены в том, что система управления государственной собственностью, находящейся в распоряжении УИС, требует организационного и правового развития.

В процессе исследования нами выяснено следующее: до 70 процентов респондентов из числа руководящего состава ФСИН России считают, что управление государственной собственностью, находящейся в распоряжении УИС, осуществляется непоследовательно. Примерно такое же количество опрошенных отмечают, что в документах, регламентирующих деятельность органов и учреждений в этой сфере, слабо прописано участие этих структур в эффективном управлении объектами, относящимися к государственной собственности.

Рассмотрим возможное наполнение классических функций государственного управления (планирование – организация – мотивация – контроль) в разрезе управления государственной собственностью и соотнесем их с функциями, которые выполняют органы управления и учреждениями ФСИН России.

Планирование в области управления государственной собственностью, находящейся в распоряжении УИС, должно решать следующие задачи:

• •    способствовать полной инвентаризации объектов государственной собственности, находящейся в распоряжении УИС, разработка и реализация системы учета этих объектов;

• •    классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления ими;

• •    установление целей управления для каждого объекта (группы объектов);

• •    повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

• •    обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.

Организационные мероприятия призваны:

• •    способствовать принятию органами и учреждениями в пределах своей компетенции мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом;

• •    упорядочить систему учета федерального имущества, подачу сведений в реестр федерального имущества;

• •    добиваться максимальной эффективности деятельности федеральных го-

• сударственных унитарных предприятий;

• •    осуществлять взаимодействие всех заинтересованных в эффективном управлении государственной собственностью, находящейся в распоряжении УИС, сторон (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и физических лиц).

Роль мотивации сводится к созданию у руководящего состава ФСИН России побудительных мотивов к выполнению требований, связанных с учетом, контролем и другими функциями по управлению государственной собственностью.

В области контроля органы управления должны:

• •    проводить в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначать и проводить документальные и иные проверки, в том числе организовывать проведение ревизий, принимать решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений;

• •    осуществлять в установленном порядке сбор и представление в вышестоящие инстанции документов, необходимых для объективной оценки деятельности в данной сфере, а также предоставлять соответствующую информацию;

• •    осуществлять контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного на правах хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями.

В соответствии с принципами организационного проектирования для решения вопросов, связанных с управлением государственным имуществом, создаются организационные структуры, наделенные соответствующими функциями, равно как и упраздняются структуры, которые возложенных на них функций не выполняют.

Как нам представляется, в федеральном органе уголовно-исполнительной системы необходимо создать Департамент управления и взаимодействия с государственными органами в сфере федеральной собственности. Это позволит исключить федеральное казенное учреждение «Центр государственного имущества и жилищно-бытового обеспечения Федеральной службы исполнения наказаний» из сферы управления государственным имуществом.

В территориальных органах управления ФСИН России вместо малоэффективных групп коммунально-бытового обеспечения федерального казенного учреждения жилищно-коммунального управления предлагаем создать отделы контроля за распоряжением государственной собственностью и ее использованием, что позволит значительно расширить сферу их деятельности. Обозначим уточненный круг направлений деятельности Департамента и отделов контроля.

Функции Департамента управления и взаимодействия с государственными органами в сфере федеральной собственности:

• •    работа по закреплению федерального имущества за учреждениями и органами УИС на праве оперативного управления (хозяйственного ведения) в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• •    разработка и реализация системы учета и инвентаризации объектов государственной собственности, находящейся в распоряжении УИС;

• •    классификация объектов государственной собственности, находящейся в распоряжении УИС, в зависимости от назначения и признаков, определяющих специфику управления объектами;

• •    установление цели управления для каждого объекта управления (группы объектов);

• •    правовая регламентация процессов управления государственным имуществом;

• •    повышение эффективности управления с использованием всех современных методов и финансовых инструментов;

• •    обеспечение принятия органами и учреждениями в пределах своей компетенции мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом;

• •    организация взаимодействия с органами Росимущества в вопросах учета федерального имущества и подачи сведений в реестр федерального имущества;

• •    организация взаимодействия всех заинтересованных в эффективном управлении государственной собственностью, находящейся в распоряжении УИС, сторон (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и физических лиц);

• •    мотивирование руководящего состава ФСИН России к выполнению требований, связанных с функциями по управлению государственной собственностью.

Отделы контроля за распоряжением и использованием государственной собственности территориальных органов призваны:

• •    добиваться максимальной эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий;

• •    проводить в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначать и проводить документальные и иные проверки, в том числе организовывать проведение ревизий, и принимать решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных уни-

• т арных предприятий и федеральных государственных учреждений;

• •    осуществлять подготовку материалов по вопросам реализации полномочий собственника в отношении федерального имущества (движимого и недвижимого), переданного учреждениям и органам УИС;

• •    осуществлять в установленном порядке сбор и представление в вышестоящие инстанции документов, необходимых для объективной оценки деятельности в данной сфере, и предоставлять соответствующую информацию;

• •    осуществлять контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного на правах хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями;

• •    обеспечивать контроль за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроль за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.

В свете вносимых нами предложений нуждаются в редактировании некоторые ведомственные правовые акты, например приказ ФСИН России от 31 июля 2007года № 419 «Об утверждении Положения о рейтинговой оценке работы территориальных органов уголовно-исполнительной системы по тыловому обеспечению» и приказ ФСИН России от 31 января 2011 года № 40 «Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектированиях». В указанных документах необходимо отразить важность для уголовно-исполнительной системы вопросов контроля за использованием государственной собственности, находящейся в распоряжении УИС.

В частности, Методические рекомендации № 15 «Оценка состояния тылового обе- спечения подразделений УИС, подведомственных территориальному органу ФСИН России» приказа ФСИН России от 31 января 2011 года № 40 предлагается дополнить пунктом 20:

«Организация управления федеральной государственной собственностью.

Все объекты федеральной государственной собственности, закрепленные за учреждениями и организациями, внесены в реестр федерального имущества – удовлетворительно.

Отсутствие полноты и достоверности содержащихся в реестре федерального имущества сведений об указанном имуществе – неудовлетворительно.

Кроме этого, оценка «неудовлетворительно» может выставляться в случаях:

• •    передачи балансодержателем федерального недвижимого имущества сторонним организациям по договорам аренды, не соответствующим требованиям существующего законодательства;

• •    при наличии свободных, неэффективно используемых помещений;

• •    в случаях сноса или продажи объекта федеральной формы собственности без согласования в соответствии с существующим законодательством».

В преамбуле раздела II «Основные направления деятельности территориальных органов УИС по тыловому обеспечению и их оценочные показатели» Приказа ФСИН России от 31 июля 2007 года № 419 «Тыловая деятельность территориальных органов УИС оценивается с учетом результатов работы по материально-техническому (продовольственному, вещевому и топливному) и коммунально-бытовому обеспечению учреждений УИС, организации капитального строительства, соблюдения финансовой и исполнительской дисциплины, а также требований законодательства в части размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд» после слов «для государственных нужд» добавить следующее: «, качества и эффективности управления государственной федеральной собственностью».

А сам раздел дополнить пунктом «Уровень управления государственной федеральной собственностью». Оценивать этот показатель можно по формуле:

• 1    – ( В + С ) / А ,

где А – все объекты федеральной государственной собственности, закрепленные за территориальным управлением;

В – все объекты федеральной государственной собственности, закрепленные за территориальным управлением, внесенные в реестр федерального имущества;

С – количество случаев передачи балансодержателем федерального недвижимого имущества сторонним организациям по договорам аренды, не соответствующим требованиям существующего законодательства, сноса или продажи объекта федеральной формы собственности без согласования в соответствии с существующим законодательством, свободных, неэффективно используемых помещений.

Представляется, что внесенные предложения помогут значительно повысить уровень эффективности управления федеральной собственностью Управлений ФСИН России.